Consultanta specializata pentru CONTABILI 
DECIZIE nr. 447 din 29 octombrie 2013
05 Nov 2013
DECIZIE nr. 447 din 29 octombrie 2013 referitoare la exceptia de neconstitutionalitate a dispozitiilor Ordonantei de urgenta a Guvernului nr. 91/2013 privind procedurile de prevenire a insolventei si de insolventa
Cu participarea reprezentantului Ministerului Public, procuror Carmen-Catalina Gliga. Pe rol se afla solutionarea exceptiei de neconstitutionalitate a dispozitiilor art. 81 alin. (3) si ale art. 348 din Ordonanta de urgenta a Guvernului nr. 91/2013 privind procedurile de prevenire a insolventei si de insolventa, exceptie ridicata direct de Avocatul Poporului si care formeaza obiectul Dosarului Curtii Constitutionale nr. 630D/2013.
La apelul nominal se prezinta, pentru autorul exceptiei, doamna consilier Ecaterina Mirea, cu imputernicire depusa la dosar.
Cauza fiind in stare de judecata, presedintele acorda cuvantul reprezentantului Avocatului Poporului, care arata ca principiul securitatii juridice trebuie privit in ansamblul sau, impreuna cu componenta sa, previzibilitatea legii. In opinia reprezentantului Avocatului Poporului, art. 1 alin. (5) din Constitutie impune ca un act normativ sa fie precis si previzibil. Lipsa previzibilitatii duce la nesiguranta raporturilor juridice si, de aceea, principiul previzibilitatii trebuie observat cu o mai mare strictete in cazul procedurilor insolventei.
Astfel, dispozitiile art. 81 alin. (3) din ordonanta de urgenta sunt neconstitutionale prin raportare la cele ale art. 1 alin. (5) din Constitutie, avand in vedere si faptul ca in perioada de observatie debitorii sunt impiedicati sa isi desfasoare activitatea.
De asemenea, prevederile ordonantei de urgenta incalca si principiul neretroactivitatii legii civile. Normele tranzitorii trebuie sa respecte prevederile art. 54 alin. (2) din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnica legislativa pentru elaborarea actelor normative. Trebuie sa se mai tina cont si de faptul ca noul Cod de procedura civila vine cu o noua filosofie in ceea ce priveste aplicarea legii noi. Pe de alta parte, trebuie respectat echilibrul dintre interesele creditorilor si cele ale debitorilor.
In concluzie, reprezentantul Avocatului Poporului solicita admiterea exceptiei de neconstitutionalitate.
In continuare, presedintele acorda cuvantul reprezentantului Ministerului Public care pune concluzii de admitere a exceptiei de neconstitutionalitate.
Acesta arata ca este discutabila incalcarea art. 15 alin. (2) din Constitutie, dar ca se incalca art. 1 alin. (5) si art. 135 alin. (2) din Legea fundamentala.
Principiul securitatii juridice, enuntat in jurisprudenta Curtii Europene a Drepturilor Omului, este, de fapt, principiul increderii juridice. Actul juridic trebuie sa fie clar si previzibil, or, prin dispozitiile legale criticate, se creeaza prejudicii materiale agentilor economici.
Reprezentantul Ministerului Public mai arata ca art. 81 alin. (3) din ordonanta de urgenta incalca art. 1 alin. (5) din Constitutia Romaniei. Suspendarea licentei audiovizuale apare ca o sanctiune in conditiile in care scopul procedurii insolventei este acela de a salva debitorul de la faliment. Se mai arata ca in cauza pot fi aplicate considerentele Deciziei nr. 334 din 26 iunie 2013, in conditiile in care este necesara prezervarea caracterelor statului de drept.
In concluzie, reprezentantul Ministerului Public arata ca cele doua articole criticate din ordonanta de urgenta sunt neconstitutionale.
Prin Adresa nr. 8.543 din 9 octombrie 2013, Avocatul Poporului a sesizat Curtea Constitutionala cu solutionarea exceptiei de neconstitutionalitate a dispozitiilor art. 81 alin. (3) si ale art. 348 din Ordonanta de urgenta a Guvernului nr. 91/2013 privind procedurile de prevenire a insolventei si de insolventa.
In motivarea exceptiei de neconstitutionalitate autorul acesteia arata ca prevederile legale criticate sunt neconstitutionale intrucat incalca principiul securitatii juridice care trebuie privit in intreaga sa dimensiune, cuprinzand, in principal, urmatoarele exigente: neretroactivitatea legii, accesibilitatea si previzibilitatea acesteia.
Astfel, prin dispozitiile art. 1 alin. (5) din Legea fundamentala se instituie o obligatie generala, impusa tuturor subiectelor de drept, inclusiv puterii executive, care, in activitatea de legiferare, trebuie sa respecte Legea fundamentala a tarii si sa asigure calitatea legislatiei. Este evident ca pentru a fi aplicat in intelesul sau, un act normativ trebuie sa fie precis, previzibil si totodata sa asigure securitatea juridica a destinatarilor sai.
Avocatul Poporului arata ca, in acord cu principiul general al legalitatii, prevazut si de art. 1 alin. (5) din Legea fundamentala, Curtea Europeana a Drepturilor Omului a statuat in privinta importantei asigurarii accesibilitatii si previzibilitatii legii, inclusiv sub aspectul stabilitatii acesteia, instituind si o serie de repere pe care legiuitorul trebuie sa le respecte pentru asigurarea acestor exigente (Hotararea din 26 aprilie 1979, pronuntata in Cauza Sunday Times contra Regatului Unit al Marii Britanii si Irlandei de Nord, Hotararea din 20 mai 1999, pronuntata in Cauza Reckvenyi contra Ungariei, Hotararea din 4 mai 2000, pronuntata in Cauza Rotaru impotriva Romaniei, Hotararea din 25 aprilie 2006, pronuntata in Cauza Dammann impotriva Elvetiei).
Principiul previzibilitatii impune ca autoritatile publice sa reglementeze relatiile sociale prin adoptarea de acte normative care sa intre in vigoare, in cazuri justificate, dupa trecerea unei perioade rezonabile de timp, astfel incat sa permita oricarei persoane sa poata recurge la consultanta de specialitate in vederea adoptarii unei atitudini potrivite. Lipsa unei asemenea exigente a normelor juridice determina o nesiguranta a raporturilor juridice, care poate avea ca efect vatamarea drepturilor subiectilor de drept vizati de ipoteza normei legale.
Totodata, asigurarea securitatii juridice trebuie observata cu mai mare strictete in cazul regulilor cu implicatii si consecinte financiare, incat cei vizati de acestea sa cunoasca precis intinderea obligatiilor impuse (a se vedea hotararile pronuntate de Curtea de Justitie a Uniunii Europene in Cauza C-325/85, Irlanda impotriva Comisiei, Cauza C-237/86, Olanda impotriva Comisiei, Cauza C-255/02 si Halifax plc, Leeds Permanent Development Services Ltd si County Wide Property Investments Ltd impotriva Commissioners of Customs & Excise).
In aceste conditii, dispozitiile art. 348 din Ordonanta de urgenta a Guvernului nr. 91/2013, care prevad ca noile reglementari se aplica tuturor procedurilor aflate in derulare la data intrarii in vigoare a actului normativ, cu exceptia prevederilor art. 183-203, nu sunt constitutionale.
De asemenea, dispozitiile art. 81 alin. (3) din Ordonanta de urgenta a Guvernului nr. 91/2013, care fixeaza un regim juridic distinct pentru debitorul aflat sub incidenta prevederilor Legii audiovizualului nr. 504/2002, pot fi considerate neconstitutionale in raport cu art. 1 alin. (5) din Constitutie, intrucat subiectele de drept cu privire la care s-a declansat procedura de insolventa sub imperiul legii vechi nu au posibilitatea sa prevada ca o reglementare ulterioara le va afecta insasi existenta acestora ca subiecte de drept privat. In unele cazuri, in perioada de observatie specifica materiei insolventei, cuprinsa intre deschiderea procedurii si confirmarea planului de reorganizare (care poate dura intre 45 de zile si o perioada nedeterminata obiectiv, in functie de numarul creditorilor si de actiunile intreprinse de acestia), unii debitori sunt impiedicati sa isi desfasoare efectiv activitatea.
In ceea ce priveste neconcordanta dispozitiilor art. 348 din Ordonanta de urgenta a Guvernului nr. 91/2013 in raport cu prevederile art. 15 alin. (2) din Legea fundamentala, Avocatul Poporului considera ca acestea au caracter retroactiv intrucat se aplica si procedurilor aflate in derulare incepand cu data intrarii in vigoare a acesteia.
Normele legale criticate actioneaza asupra fazei initiale de constituire a situatiei juridice, modificand in mod esential regimul juridic creat prin depunerea cererilor de deschidere a procedurii insolventei, cu incalcarea principiului tempus regit actum.
Se considera ca la stabilirea sferei de actiune in timp a legii trebuie sa se tina cont atat de prioritatea noii legi fata de cea veche, dar si de siguranta raporturilor juridice, care presupune ca acestea sa nu fie desfiintate sau modificate, fara un motiv de ordine publica.
A da o interpretare diferita principiului neretroactivitatii inseamna, pe de o parte, a-i solicita subiectului de drept, inca de la data introducerii cererii, o anumita conduita care nu era prevazuta de lege, iar, pe de alta parte, a admite faptul ca solutionarea cererii acestuia este supusa unor factori
aleatori, interveniti in perioada de observatie specifica procedurii insolventei.
Or, principiul previziunii legitime se opune unei astfel de interpretari a legii, fiind obligatoriu ca normele tranzitorii din Ordonanta de urgenta a Guvernului nr. 91/2013 sa respecte exigentele impuse de dispozitiile art. 54 alin. (2) din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnica legislativa pentru elaborarea actelor normative, cu modificarile si completarile ulterioare, potrivit carora acestea "trebuie sa asigure, pe o perioada determinata, corelarea celor doua reglementari, astfel incat punerea in aplicare a noului act normativ sa decurga firesc si sa evite retroactivitatea acestuia sau conflictul intre norme succesive".
In actualul context legislativ, legiuitorul a ales ca noile dispozitii de procedura civila sa se aplice numai proceselor si executarilor silite incepute dupa intrarea acestuia in vigoare. In acest sens se evidentiaza dispozitiile art. 3 alin. (2) din Legea nr. 76/2012 pentru punerea in aplicare a Legii nr. 134/2010 privind Codul de procedura civila, care prevad ca "procesele incepute prin cereri depuse, in conditiile legii, la posta, unitati militare sau locuri de detinere inainte de data intrarii in vigoare a Codului de procedura civila raman supuse legii vechi, chiar daca sunt inregistrate la instanta dupa aceasta data".
Este adevarat ca Ordonanta de urgenta a Guvernului nr. 91/2013 nu aduce in plan legislativ o problema care pana in acest moment nu a mai fost reglementata, insa aceasta a avut drept scop unificarea normelor in materia insolventei, sub forma unui cod, ca o necesitate generata de diferentele dintre norma generala si normele speciale.
In aceste conditii, acordarea unei perioade de timp suficiente pentru analiza noului act normativ este necesara, incat intelegerea si aplicarea procedurilor instituite sa respecte intocmai vointa legiuitorului de a echilibra interesele debitor/creditor in procedura insolventei, de a limita cauzele care genereaza reducerea sanselor de recuperare a creantelor si de a eficientiza instrumentele pre-insolventa, precum si a incuraja intelegerile extra-judiciare creditori-debitor pentru depasirea dificultatilor financiare fara a se aduce atingere drepturilor constitutionale ale subiectilor de drept implicati.
Potrivit prevederilor art. 30 alin. (1) si art. 33 din Legea nr. 47/1992, actul sesizare a fost comunicat presedintilor celor doua Camere ale Parlamentului si Guvernului pentru a-si exprima punctele de vedere asupra exceptiei de neconstitutionalitate.
Guvernul considera ca dispozitiile legale criticate sunt constitutionale. Se arata ca, asa cum s-a precizat in Nota de fundamentare a ordonantei de urgenta, acest act normativ a fost elaborat tocmai pentru a da eficienta principiilor previzibilitatii si accesibilitatii legii, unul dintre obiectivele noii reglementari fiind acela de a reuni intr-un instrument legislativ unic, sistematizat si corelat toate normele in domeniul insolventei si pre-insolventei, adaptand si imbunatatind prevederile legale existente.
Actul normativ criticat intervine in contextul in care, la nivel european, Comisia Europeana este preocupata de adoptarea unor masuri legislative in domeniul procedurii insolventei transfrontaliere care sa incurajeze armonizarea minimala a legislatiei interne pentru o mai buna protectie a creditorilor.
Raspunzand la critica referitoare la neconstitutionalitatea art. 81 alin. (3) din ordonanta de urgenta, Guvernul arata ca norma criticata nu afecteaza existenta entitatilor vizate de ipoteza sa, ci, printr-o limitare a conditiilor de exercitare a licentei, proportionala cu interesul public urmarit, confera institutiei ce are calitatea de garant al interesului public in domeniul comunicarii audiovizuale publice, Consiliul National al Audiovizualului, parghiile procedurale de exercitare a competentelor sale legale fata de entitatile din domeniul audiovizualului supuse procedurii insolventei.
In opinia Guvernului, specificitatea entitatilor din acest domeniu, data de obiectul lor de activitate, care presupune exercitarea drepturilor si respectarea obligatiilor corelative pe care le include libertatea de exprimare, atrage un regim special al acestor operatori. Acest regim presupune obtinerea unei licente si indeplinirea anumitor conditii de derulare a activitatii supuse licentei pe intreaga durata de exercitare a drepturilor decurgand din aceasta.
Astfel cum se arata constant in jurisprudenta Curtii Constitutionale si in cea a Curtii Europene a Drepturilor Omului, libertatea de exprimare include nu numai dreptul de a transmite, ci si dreptul de a receptiona informatii, idei, opinii, informatii, ceea ce presupune existenta unei obligatii corelative de informare corecta a opiniei publice, de respectare a exprimarii pluraliste de idei si de opinii in cadrul continutului serviciilor media audiovizuale, de protectie a minorilor, de respectare a demnitatii umane si a dreptului la propria imagine, de respectare a unei politici nediscriminatorii cu privire la rasa, sex, nationalitate, religie, convingeri politice si orientari sexuale s.a.
La respectarea obligatiei de informare corecta de catre societatile din domeniul audiovizualului vegheaza Consiliul National al Audiovizualului care este, potrivit Legii audiovizualului nr. 504/2002, garantul interesului public in domeniul comunicarii audiovizuale. Pentru exercitarea acestei competente legale se impune ca institutia sa aiba parghii de verificare si in cazul unei entitati aflate in insolventa, in caz contrar, interesul public pe care il garanteaza nu poate fi urmarit, in mod efectiv, in situatia specifica a acestor societati.
Intrarea in insolventa a unei entitati din domeniul mass-media genereaza schimbari importante in ceea ce priveste directiile de actiune ale acesteia, directii de actiune care sunt orientate acum de principiile procedurii insolventei - maximizarea gradului de valorificare a activelor si de recuperare a creantelor de catre creditori, adoptarea deciziilor importante legate de activitatea societatii de catre adunarea creditorilor. Asadar, odata cu intrarea in insolventa a unei societati din domeniul audiovizualului intervin modificari importante ale conditiilor de exercitare a licentei audiovizuale. In aceasta situatie, societatea trebuie sa dovedeasca faptul ca isi poate indeplini in continuare obligatiile asumate fata de publicul larg, obligatii a caror respectare este monitorizata de Consiliul National al Audiovizualului.
In ceea ce priveste criticile referitoare la dispozitiile art. 348 din ordonanta de urgenta prin raportare la prevederile art. 15 alin. (2) din Constitutia Romaniei, Guvernul apreciaza ca reglementarea criticata este o norma de natura procesual-civila.
Astfel, Guvernul considera ca art. 348 reprezinta expresia principiului aplicarii imediate a legii procesual-civile, nereprezentand o aplicare retroactiva a legii. In continuare, Guvernul mentioneaza jurisprudenta Curtii Constitutionale in materie, respectiv Decizia nr. 139 din 23 martie 2004 si Decizia nr. 628 din 3 octombrie 2006 care se refereau la aplicarea imediata a normelor de procedura.
Asadar, aplicarea imediata a normei procesual-civile nu presupune introducerea unui element aleatoriu, care sa determine o modificare a conduitei destinatarului normei. In acest context, fata de critica potrivit careia dispozitiile art. 81 alin. (3) din ordonanta de urgenta actioneaza asupra fazei initiale, de constituire a situatiei juridice, Guvernul subliniaza ca, daca patrimoniul debitorului se caracterizeaza prin insuficienta fondurilor banesti disponibile pentru plata datoriilor certe, lichide si exigibile, introducerea de catre debitor, a cererii de deschidere a procedurii insolventei nu este o optiune, ci o obligatie. Neindeplinirea acestei obligatii de sesizare este sanctionata de lege inclusiv penal - art. 143 din Legea nr. 85/2006 privind procedura insolventei, art. 240 din Legea nr. 286/2009 privind Codul penal, art. 337 din Ordonanta de urgenta a Guvernului nr. 91/2013. Nu se pune in discutie, asadar, posibilitatea modificarii conduitei procesuale, in sensul neintroducerii cererii de deschidere a procedurii insolventei.
Guvernul mai semnaleaza ca in dreptul procesual civil exista mai multe precedente legislative care prevad solutia aplicarii imediate a normei (deci, inclusiv proceselor in derulare). Se mentioneaza, cu titlu de exemplu, art. 81 din Legea nr. 503/2004 privind redresarea financiara, falimentul, dizolvarea si lichidarea voluntara in activitatea de asigurari. De asemenea, se mai arata ca vechea reglementare, Legea nr. 85/2006, nu continea o norma de ultractivitate a legii vechi, legea noua aplicandu-se si proceselor in curs de derulare la momentul edictarii ei, iar aceasta solutie nu a fost declarata neconstitutionala.
Faptul ca noul Cod de procedura civila a optat pentru solutia aplicarii prevederilor acestuia doar la cererile introduse dupa data intrarii sale in vigoare nu pune sub semnul indoielii valabilitatea, din perspectiva constitutionala, a principiului aplicarii imediate a legii procesual-civile.
Presedintii celor doua Camere ale Parlamentului nu au comunicat punctele lor de vedere asupra exceptiei de neconstitutionalitate.
La dosarul cauzei a fost depusa din partea Asociatiei pentru Apararea Drepturilor Omului in Romania - Comitetul Helsinki, in calitate de amicus curiae, o opinie in sprijinul exceptiei de neconstitutionalitate a dispozitiilor art. 81 alin. (3) si ale art. 348 din Ordonanta de urgenta a Guvernului nr. 91/2013.
Curtea, examinand actul de sesizare, punctul de vedere al Guvernului, raportul intocmit de judecatorul - raportor, sustinerile reprezentantului Avocatului Poporului, concluziile procurorului, dispozitiile de lege criticate raportate la prevederile Constitutiei, precum si Legea nr. 47/1992, retine urmatoarele: Curtea Constitutionala a fost legal sesizata si este competenta, potrivit dispozitiilor art. 146 lit. d) din Constitutie, ale art. 1 alin. (2), ale art. 2, 3, 10, 29 si 32 din Legea nr. 47/1992, sa solutioneze exceptia de neconstitutionalitate.
Obiectul exceptiei de neconstitutionalitate, astfel cum rezulta din actul de sesizare, il constituie dispozitiile art. 81 alin. (3) si ale art. 348 din Ordonanta de urgenta a Guvernului nr. 91/2013 privind procedurile de prevenire a insolventei si de insolventa, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 620 din 4 octombrie 2013, dispozitii care au urmatorul continut:
- Art. 81 alin. (3):
"In cazul in care activitatea debitorului se afla sub incidenta prevederilor Legii audiovizualului nr. 504/2002, cu modificarile si completarile ulterioare, ca urmare a deschiderii procedurii si pana la data confirmarii planului de reorganizare se suspenda licenta audiovizionala, in sensul Legii nr. 504/2002, cu modificarile si completarile ulterioare, cu incepere de la data primirii comunicarii de catre Consiliul National al Audiovizualului. In planul de reorganizare vor fi prevazute conditiile de exercitare a dreptului de a difuza, intr-o zona determinata, un anume serviciu de programe, conditii ce vor fi suspuse aprobarii prealabile a Consiliului National al Audiovizualului.";
- Art. 348:
"(1) Prezenta ordonanta de urgenta intra in vigoare la data de 25 octombrie 2013.
(2) Prezenta ordonanta de urgenta se aplica si procedurilor de prevenire a insolventei si de insolventa aflate in derulare la data intrarii sale in vigoare, cu exceptia dispozitiilor art. 183-203, care se aplica doar cererilor introduse dupa data intrarii in vigoare a acesteia."
In opinia autorului exceptiei de neconstitutionalitate prevederile legale criticate contravin dispozitiilor constitutionale ale art. 1 alin. (5) privind respectarea Constitutiei, a suprematiei sale si a legilor, precum si ale art. 15 alin. (2) privind principiul neretroactivitatii legii civile.
Examinand exceptia de neconstitutionalitate, Curtea constata ca aceasta este intemeiata, pentru considerentele ce vor fi enuntate in continuare.
Avocatul Poporului a criticat dispozitiile a doua articole din Ordonanta de urgenta a Guvernului nr. 91/2013 prin prisma prevederilor a doua articole din Legea fundamentala: art. 1 alin. (5) privind obligativitatea respectarii Constitutiei, a suprematiei sale si a legilor si art. 15 alin. (2) privind neretroactivitatea legii civile.
I. Art. 81 alin. (3) se refera la instituirea unei sanctiuni si anume suspendarea licentei audiovizuale ca urmare a deschiderii procedurii insolventei si pana la data confirmarii planului de reorganizare.
Ordonanta de urgenta face trimitere la Legea audiovizualului nr. 504/2002, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 534 din 22 iulie 2002, atunci cand mentioneaza suspendarea licentei audiovizuale.
1. Analizand legea mentionata, Curtea constata ca institutia juridica a suspendarii licentei audiovizuale nu exista in acest act normativ. Este posibil ca legiuitorul delegat sa se fi referit la definitia licentei audiovizuale, astfel cum apare ea in art. 1 pct. 30 din Legea audiovizualului nr. 504/2002, dar, in acest caz, formularea este lipsita de claritate si de natura a crea confuzii.
De asemenea, dispozitiile legale criticate sunt lipsite si de previzibilitate. Astfel, instituirea sanctiunii suspendarii licentei audiovizuale intervine, potrivit ordonantei de urgenta, ca simplu efect al deschiderii procedurii insolventei, cu incepere de la data primirii comunicarii de catre Consiliul National al Audiovizualului. Cu alte cuvinte, aceasta institutie autonoma este obligata sa pronunte suspendarea licentei, fara a exista vreo alta circumstantiere legala.
Cu toate acestea, ordonanta de urgenta prevede ca in planul de reorganizare vor fi prevazute conditiile dreptului de a difuza, intr-o zona determinata, un anume serviciu de programe, conditii ce vor fi supuse aprobarii prealabile a Consiliului National al Audiovizualului. Ordonanta de urgenta nu fixeaza un termen in care Consiliul National al Audiovizualului trebuie sa se pronunte si nici nu indica acele criterii pe baza carora Consiliul National al Audiovizualului sa acorde dreptul de a difuza un serviciu de programe, lasand, probabil, la latitudinea acestei institutii instituirea unor norme cu privire la procedura de urmat.
Or, o sanctiune atat de importanta, cum este aceea a suspendarii licentei audiovizuale, cu profunde implicatii in ceea ce priveste situatia economica a persoanei juridice aflate in insolventa, precum si cu consecinte indirecte, dar cuantificabile, in ceea ce priveste dreptul la informatie si libertatea de exprimare, nu poate fi reglementata la nivel de baza prin acte cu caracter normativ ale Consiliului National al Audiovizualului, care sunt acte cu caracter infralegal.
2. Mai mult decat atat, dispozitiile art. 348 alin. (2) din ordonanta de urgenta care prevad aplicarea imediata a acestor dispozitii si pentru procedurile de insolventa aflate in derulare la data intrarii sale in vigoare (cu exceptia celor prevazute de art. 183-203) si, implicit, pentru situatia descrisa de art. 81 alin. (3) lipsesc norma legala de previzibilitate.
Or, art. 1 alin. (5) din Constitutie consacra principiul respectarii obligatorii a legilor. Pentru a fi respectata de destinatarii sai, legea trebuie sa indeplineasca anumite cerinte de claritate si previzibilitate, astfel incat acesti destinatari sa isi poata adapta in mod corespunzator conduita.
In acest sens, Curtea Constitutionala a statuat in jurisprudenta sa (de exemplu, Decizia nr. 1 din 11 ianuarie 2012, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 53 din 23 ianuarie 2012) ca, de principiu, orice act normativ trebuie sa indeplineasca anumite conditii calitative, printre acestea numarandu-se previzibilitatea, ceea ce presupune ca acesta trebuie sa fie suficient de precis si clar pentru a putea fi aplicat; astfel, formularea cu o precizie suficienta a actului normativ permite persoanelor interesate - care pot apela, la nevoie, la sfatul unui specialist - sa prevada intr-o masura rezonabila, in circumstantele spetei, consecintele care pot rezulta dintr-un act determinat. Desigur, poate sa fie dificil sa se redacteze legi de o precizie totala si o anumita suplete poate chiar sa se dovedeasca de dorit, suplete care nu trebuie sa afecteze insa previzibilitatea legii (a se vedea, in acest sens, Decizia Curtii Constitutionale nr. 903 din 6 iulie 2010, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 584 din 17 august 2010, si Decizia Curtii Constitutionale nr. 743 din 2 iunie 2011, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 579 din 16 august 2011, precum si jurisprudenta Curtii Europene a Drepturilor Omului cu privire la care se retin, spre exemplu, Hotararea din 15 noiembrie 1996, pronuntata in Cauza Cantoni impotriva Frantei, paragraful 29, Hotararea din 25 noiembrie 1996, pronuntata in Cauza Wingrove impotriva Regatului Unit, paragraful 40, Hotararea din 4 mai 2000, pronuntata in Cauza Rotaru impotriva Romaniei, paragraful 55, Hotararea din 9 noiembrie 2006, pronuntata in Cauza Leempoel & S.A. ED. Cine Revue impotriva Belgiei, paragraful 59).
Asadar, pe langa neclaritate, dispozitiile legale criticate sunt lipsite si de previzibilitate, ca o conditie esentiala a calitatii si constitutionalitatii normei juridice.
3. Prin urmare, dispozitiile criticate contravin art. 1 alin. (5) din Constitutie, iar lipsa de claritate si de previzibilitate a actului normativ afecteaza in mod direct dreptul la informatie prevazut de art. 31 din Constitutie si libertatea de exprimare prevazuta de art. 30 din Constitutie, care sunt in egala masura incalcate.
4. Retinand incalcarea drepturilor fundamentale mentionate, se pune problema analizarii constitutionalitatii dispozitiilor legale criticate si prin prisma art. 115 alin. (6) din Constitutie.
Curtea este competenta sa efectueze controlul de constitutionalitate si prin raportare la acest text constitutional ce devine incident, din moment ce, in prealabil, a fost constatata neconstitutionalitatea dispozitiilor legale criticate in raport cu textele constitutionale invocate de autorul exceptiei de neconstitutionalitate. Este o consecinta fireasca, ce da expresie principiului suprematiei Constitutiei prevazut de art. 1 alin. (5) din Constitutie (a se vedea, mutatis mutandis, Decizia nr. 100 din 9 martie 2004, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 261 din 24 martie 2004). Dispozitiile art. 115 alin. (6) din Constitutie prevad ca o ordonanta de urgenta nu poate afecta regimul drepturilor, libertatile si indatoririle prevazute de Constitutie. Cu alte cuvinte, in cazul de fata, lipsa de claritate si previzibilitate a ordonantei de urgenta este de natura sa afecteze drepturile, libertatile si indatoririle fundamentale, ceea ce impune analiza lor si prin prisma dispozitiilor art. 115 alin. (6) din Legea fundamentala.
Curtea Constitutionala a precizat in jurisprudenta sa (a se vedea Decizia nr. 1.189 din 6 noiembrie 2008, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 787 din 25 noiembrie 2008) sensul notiunii de "a afecta", retinand sensul juridic al acestei notiuni, sub diferite nuante, cum ar fi: "a suprima", "a aduce atingere", "a prejudicia", "a vatama", "a leza", "a antrena consecinte negative".
In cazul de fata, ordonanta de urgenta afecteaza direct dreptul de proprietate si libertatea economica ale debitorilor vizati de ipoteza textului de lege si indirect dreptul cetatenilor la informatie si la libera exprimare.
Afectarea directa se realizeaza prin simplul fapt al suspendarii licentei audiovizuale. In aceasta ipoteza, ca urmare a restrictionarii difuzarii programelor, debitorul aflat sub incidenta Legii nr. 504/2002 va asista la rezilierea contractelor de publicitate care, in majoritatea cazurilor, reprezinta principala sursa de venituri. Astfel, desi ordonanta de urgenta isi propune, atunci cand este posibil, acordarea sansei de redresare a debitorului, efectele sunt contrare, ducand la declansarea rapida a procedurii falimentului. Conduita impusa de legiuitorul delegat debitorului nu mai apare ca fiind proportionala cu scopul urmarit, excedand conditiilor normale de exercitare a activitatii sale. In aprecierea proportionalitatii masurii, trebuie tinut cont si de faptul ca legiuitorul delegat nu a indicat in preambulul ordonantei de urgenta sau in nota de fundamentare care au fost ratiunile pentru care a optat pentru un tratament diferentiat in privinta debitorului ce se afla sub incidenta prevederilor Legii nr. 504/2002, prin reglementarea unei sanctiuni suplimentare, cea a suspendarii licentei audiovizuale.
In aceste conditii, Curtea retine si incalcarea prevederilor art. 135 alin. (2) lit. a) din Constitutie, care prevad ca "Statul trebuie sa asigure: a) libertatea comertului, protectia concurentei loiale, crearea cadrului favorabil pentru valorificarea tuturor factorilor de productie".
Afectarea indirecta se realizeaza prin faptul ca cetatenii care beneficiau de activitatea debitorului aflat sub incidenta Legii nr. 504/2002 nu o mai pot face in conditiile in care debitorul se afla sub incidenta prevederilor Legii audiovizualului nr. 504/2002, cu modificarile si completarile ulterioare, ca urmare a deschiderii procedurii si pana la data confirmarii planului de reorganizare.
II. Asa cum s-a aratat si mai sus, prevederile art. 348 din ordonanta de urgenta prevad aplicarea imediata, incepand cu 25 octombrie 2013, a dispozitiilor ordonantei de urgenta si procedurilor de prevenire a insolventei si de insolventa aflate in derulare la data intrarii sale in vigoare, cu exceptia dispozitiilor art. 183-203, care se aplica doar cererilor introduse dupa data intrarii in vigoare a acesteia.
Dispozitiile acestui articol au fost criticate prin prisma dispozitiilor art. 15 alin. (2) din Constitutie, care prevad ca legea dispune numai pentru viitor, cu exceptia legii penale sau contraventionale mai favorabile.
Cu privire la acest principiu constitutional, Curtea Constitutionala a statuat constant in jurisprudenta sa (de exemplu, prin Decizia nr. 291 din 1 iulie 2004, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 753 din 18 august 2004) ca "o lege nu este retroactiva atunci cand modifica pentru viitor o stare de drept nascuta anterior si nici atunci cand suprima producerea in viitor a efectelor unei situatii juridice constituite sub imperiul legii vechi, pentru ca in aceste cazuri legea noua nu face altceva decat sa refuze supravietuirea legii vechi si sa reglementeze modul de actiune in timpul urmator intrarii ei in vigoare, adica in domeniul ei propriu de aplicare".
Aceasta ordonanta de urgenta nu contine numai simple norme de procedura care sa vizeze competenta instantelor judecatoresti si care sa fie, eventual, de imediata aplicare, ci si norme care produc efecte de ordin patrimonial, de multe ori cu caracter iremediabil. In acest sens, Curtea, cu titlu exemplificativ, retine art. 117 din ordonanta de urgenta, care micsoreaza de la 3 ani la 2 ani durata termenului pentru care administratorul judiciar sau lichidatorul judiciar poate intenta actiuni pentru anularea actelor sau operatiunilor frauduloase ale debitorului in dauna drepturilor creditorilor. Tot art. 117 prevede ca anularea operatiunilor in care prestatia debitorului depaseste vadit pe cea primita priveste perioada de 6 luni anterioara deschiderii insolventei, fata de 3 ani cat era prevazut in reglementarea anterioara.
Curtea retine ca atat debitorul, cat si creditorul trebuie sa aiba reprezentarea clara a actiunilor pe care le intreprind, precum si a efectelor acestora. Inclinarea balantei in favoarea creditorilor sau a debitorilor in cursul procedurilor deja incepute este de natura sa lezeze grav drepturile lor substantiale si interesele legitime. Tocmai de aceea legiuitorul constituant a interzis, cu valoare de principiu, aplicarea retroactiva a legii civile, pentru a se evita astfel de situatii daunatoare.
In lumina acestor considerente, Curtea constata ca noile prevederi legale afecteaza efectele juridice deja produse sub imperiul vechii legi.
III. Mai mult, dispozitiile legale criticate nu respecta nici cerintele impuse de Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnica legislativa pentru elaborarea actelor normative, republicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 260 din 21 aprilie 2010. Astfel, Curtea constata ca, potrivit art. 54 alin. (2) din Legea nr. 24/2000, "Dispozitiile tranzitorii trebuie sa asigure, pe o perioada determinata, corelarea celor doua reglementari, astfel incat punerea in aplicare a noului act normativ sa decurga firesc si sa evite retroactivitatea acestuia sau conflictul intre norme succesive".
Desi normele de tehnica legislativa nu au valoare constitutionala, Curtea constata ca prin reglementarea acestora legiuitorul a impus o serie de criterii obligatorii pentru adoptarea oricarui act normativ, a caror respectare este necesara pentru a asigura sistematizarea, unificarea si coordonarea legislatiei, precum si continutul si forma juridica adecvate pentru fiecare act normativ. Astfel, respectarea acestor norme concura la asigurarea unei legislatii care respecta principiul securitatii raporturilor juridice, avand claritatea si previzibilitatea necesare (Decizia nr. 681 din 27 iunie 2012, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 477 din 12 iulie 2012).
De asemenea, Curtea retine ca normele criticate nu sunt previzibile, aspect reliefat si de faptul ca solutia legislativa a legiuitorului delegat vine in contradictie cu solutia legislativa aleasa de Parlament cu ocazia adoptarii Legii nr. 76/2012 pentru punerea in aplicare a Legii nr. 134/2010 privind Codul de procedura civila, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 365 din 30 mai 2012, care prevede in art. 3 ca dispozitiile Codului de procedura civila se aplica numai proceselor si executarilor silite incepute dupa intrarea acestuia in vigoare. De asemenea, procesele incepute prin cereri depuse, in conditiile legii, la posta, unitati militare sau locuri de detinere inainte de data intrarii in vigoare a Codului de procedura civila raman supuse legii vechi, chiar daca sunt inregistrate la instanta dupa aceasta data. Or, in practica, se pot ivi situatii in care aplicarea ordonantei de urgenta si a Codului de procedura civila, ca drept comun, sa conduca la solutii contradictorii, ceea ce contravine cerintelor privind claritatea si previzibilitatea legii.
In acelasi sens trebuie avute in vedere si dispozitiile constitutionale ale art. 142 alin. (1), potrivit carora "Curtea Constitutionala este garantul suprematiei Constitutiei", si pe cele ale art. 1 alin. (5) din Constitutie, potrivit carora, "in Romania, respectarea [...] legilor este obligatorie".
Astfel, Curtea constata ca reglementarea criticata, prin nerespectarea normelor de tehnica legislativa, determina aparitia unor situatii de incoerenta si instabilitate, contrare principiului securitatii raporturilor juridice in componenta sa referitoare la claritatea si previzibilitatea legii.
IV. Pentru ca analiza Curtii sa fie completa, in sensul de a intelege situatia care a generat necesitatea de adoptare si aplicare imediata a ordonantei de urgenta, Curtea va proceda la cercetarea preambulului acesteia.
Curtea reitereaza jurisprudenta sa relevanta in materia adoptarii ordonantelor de urgenta, jurisprudenta referitoare la art. 115 alin. (4) din Constitutie. Astfel, prin Decizia nr. 255 din 11 mai 2005, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 511 din 16 iunie 2005, Curtea a stabilit ca Guvernul poate adopta ordonante de urgenta in urmatoarele conditii, intrunite in mod cumulativ:
- existenta unei situatii extraordinare;
- reglementarea acesteia sa nu poata fi amanata;
- urgenta sa fie motivata in cuprinsul ordonantei.
Potrivit prevederilor art. 43 alin. (3) din Legea nr. 24/2000:
"La ordonantele de urgenta preambulul este obligatoriu si cuprinde prezentarea elementelor de fapt si de drept ale situatiei extraordinare ce impune recurgerea la aceasta cale de reglementare."
Or, din analiza preambulului Ordonantei de urgenta a Guvernului nr. 91/2013 nu reies cu claritate, intr-o maniera cuantificabila, elementele de fapt ale situatiei extraordinare.
Intrucat dispozitiile art. 43 alin. (3) din Legea nr. 24/2000 redau, in mare parte, dispozitiile art. 115 alin. (4) din Constitutie, Curtea retine si incalcarea art. 115 alin. (4) din Constitutie.
Potrivit jurisprudentei sale, respectiv Decizia nr. 255 din 11 mai 2005, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 511 din 16 iunie 2005, situatiile extraordinare exprima un grad mare de abatere de la obisnuit sau comun.
De asemenea, prin Decizia nr. 258 din 14 martie 2006, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 341 din 17 aprilie 2006, Curtea a stabilit ca "inexistenta sau neexplicarea urgentei reglementarii situatiilor extraordinare, [... ] constituie in mod evident o bariera constitutionala in calea adoptarii de catre Guvern a unei ordonante de urgenta in sensul aratat. A decide altfel inseamna a goli de continut dispozitiile art. 115 din Constitutie privind delegarea legislativa si a lasa libertate Guvernului sa adopte in regim de urgenta acte normative cu putere de lege, oricand si - tinand seama de imprejurarea ca prin ordonanta de urgenta se poate reglementa si in materii care fac obiectul legilor organice - in orice domeniu".
In cazul de fata, se remarca faptul ca adoptarea de catre Guvern a Ordonantei de urgenta nr. 91/2013 nu a fost motivata de necesitatea reglementarii intr-un domeniu in care legiuitorul primar nu a intervenit. Dimpotriva, in aceasta materie existau reglementari, chiar daca nu codificate intr-un singur act normativ, astfel ca era cu atat mai mult necesara evidentierea si explicarea urgentei reglementarii domeniului de catre Guvern.
Curtea a mai intalnit situatii similare in jurisprudenta sa cand a sanctionat o ordonanta de urgenta emisa intr-un domeniu in care Parlamentul intervenise deja. Cu titlu de exemplu, in Decizia nr. 1.221 din 12 noiembrie 2008, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 804 din 2 decembrie 2008, Curtea a statuat ca relatia dintre puterea legislativa si cea executiva se exprima prin competenta conferita Guvernului de a adopta ordonante de urgenta in conditiile stabilite de art. 115 alin. (4) din Constitutie. Astfel, ordonanta de urgenta, ca act normativ ce permite Guvernului, sub controlul Parlamentului, sa faca fata unei situatii extraordinare, se justifica prin necesitatea si urgenta reglementarii acestei situatii care, datorita circumstantelor sale, impune adoptarea de solutii imediate in vederea evitarii unei grave atingeri aduse interesului public.
Cu alte cuvinte, atat timp cat nu sunt indeplinite conditiile pentru adoptarea unei ordonante de urgenta, Guvernul nu poate interveni intr-un domeniu deja reglementat de Parlament.
Legiuitorul constituant derivat, prin folosirea sintagmei "situatie extraordinara", a incercat "restrangerea domeniului in care Guvernul se poate substitui Parlamentului, adoptand norme primare in considerarea unor ratiuni pe care el insusi este suveran sa le determine". Situatiile extraordinare exprima un grad mare de abatere de la obisnuit sau comun, aspect intarit si prin adaugarea sintagmei "a caror reglementare nu poate fi amanata", consacrandu-se astfel in terminis imperativul urgentei reglementarii.
Mai mult, Curtea, prin Decizia nr. 421 din 9 mai 2007, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 367 din 30 mai 2007, a statuat ca "urgenta reglementarii nu echivaleaza cu existenta situatiei extraordinare, reglementarea operativa putandu-se realiza si pe calea procedurii obisnuite de legiferare".
V. Referitor la celelalte dispozitii ale ordonantei de urgenta care nu se aplica retroactiv, avand in vedere ca actul normativ atacat incalca dispozitiile art. 115 alin. (4) si (6) din Constitutie, acestea nu ar mai putea produce efecte juridice dupa intrarea sa in vigoare, intrucat neconstitutionalitatea extrinseca determina neconstitutionalitatea intregii reglementari (a se vedea, in acest sens, Decizia nr. 109 din 9 februarie 2010, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 175 din 18 martie 2010, si Decizia nr. 1.221 din 12 noiembrie 2008, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 804 din 2 decembrie 2008). Mai trebuie avut in vedere si faptul ca aceasta ordonanta de urgenta a fost gandita ca un tot unitar de natura sa sistematizeze domeniul sau de reglementare.
VI. Curtea mai constata ca prin intrarea in vigoare a ordonantei de urgenta supuse controlului au fost abrogate o serie de acte normative ce reglementau domeniul insolventei. In conditiile declararii ca neconstitutionala a intregii ordonante de urgenta, se impune reiterarea efectelor deciziei Curtii Constitutionale in urma admiterii unei exceptii de neconstitutionalitate.
Astfel, Curtea Constitutionala retine ca efectele deciziilor sale sunt consacrate expres prin prevederile art. 147 alin. (1) din Constitutie, potrivit carora: "Dispozitiile din legile si ordonantele in vigoare, precum si cele din regulamente, constatate ca fiind neconstitutionale, isi inceteaza efectele juridice la 45 de zile de la publicarea deciziei Curtii Constitutionale daca, in acest interval, Parlamentul sau Guvernul, dupa caz, nu pun de acord prevederile neconstitutionale cu dispozitiile Constitutiei. Pe durata acestui termen, dispozitiile constatate ca fiind neconstitutionale sunt suspendate de drept". De asemenea, potrivit dispozitiilor art. 147 alin. (4) din Legea fundamentala: "Deciziile Curtii Constitutionale se publica in Monitorul Oficial al Romaniei. De la data publicarii, deciziile sunt general obligatorii si au putere numai pentru viitor."
Curtea retine ca, in acest caz, constatarea neconstitutionalitatii prevederilor Ordonantei de urgenta a Guvernului nr. 91/2013 privind procedurile de prevenire a insolventei si de insolventa nu are ca efect aparitia unui vid legislativ, ci determina reintrarea in fondul activ al legislatiei a actelor abrogate, dupa publicarea deciziei Curtii Constitutionale in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I (a se vedea, in acelasi sens, si Decizia nr. 1.039 din 5 decembrie 2012, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 61 din 29 ianuarie 2013).
Curtea retine ca in astfel de cazuri, in care se constata ca fiind neconstitutionale acte normative care abroga alte acte normative, nu intervine o "abrogare a abrogarii", pentru a se putea retine incidenta dispozitiilor art. 64 alin. (3) teza a doua din Legea nr. 24/2000, potrivit carora "Nu este admis ca prin abrogarea unui act de abrogare anterior sa se repuna in vigoare actul normativ initial" - dispozitii opozabile legiuitorului in activitatea de legiferare, ci este vorba de un efect specific al deciziilor de constatare a neconstitutionalitatii unei norme abrogatoare, efect intemeiat pe prevederile constitutionale ale art. 142 alin. (1), care consacra rolul Curtii Constitutionale de garant al suprematiei Constitutiei, si ale art. 147 alin. (4), potrivit carora deciziile Curtii sunt general obligatorii.
De altfel, Curtea a evidentiat in mod expres aceasta distinctie in cuprinsul deciziilor nr. 414 din 14 aprilie 2010, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 291 din 4 mai 2010, si nr. 1.039 din 5 decembrie 2012, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 61 din 29 ianuarie 2013, retinand ca "acesta este un efect specific al pierderii legitimitatii constitutionale [... ], sanctiune diferita si mult mai grava decat o simpla abrogare a unui text normativ".
VII. Curtea mai constata ca este dreptul legiuitorului sa realizeze codificarea intr-un singur act normativ a domeniului insolventei sau eliminarea situatiilor care au condus, in unele cazuri, la deturnarea scopului procedurilor de insolventa, dar acest lucru trebuie facut cu respectarea prevederilor constitutionale, dupa o analiza atenta si detaliata a consecintelor actului normativ propus a fi adoptat.
De asemenea, Curtea mai retine ca exigentele statului de drept impun ca mecanismele juridice prevazute de Legea fundamentala sa fie utilizate potrivit scopului pentru care au fost instituite. In felul acesta, se poate ajunge la consolidarea unei adevarate democratii constitutionale.
Pentru considerentele expuse, in temeiul art. 146 lit. d) si al art. 147 alin. (4) din Constitutie, precum si al art. 1-3, al art. 11 alin. (1) lit. A.d) si al art. 29 si 32 din Legea nr. 47/1992, cu majoritate de voturi, CURTEA CONSTITUTIONALA in numele legii DECIDE:
Admite exceptia de neconstitutionalitate ridicata direct de Avocatul Poporului si constata ca Ordonanta de urgenta a Guvernului nr. 91/2013 privind procedurile de prevenire a insolventei si de insolventa este neconstitutionala.
Definitiva si general obligatorie.
Decizia se comunica celor doua Camere ale Parlamentului, Guvernului, precum si Avocatului Poporului si se publica in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I.
Pronuntata in sedinta din data de 29 octombrie 2013.
Cu participarea reprezentantului Ministerului Public, procuror Carmen-Catalina Gliga. Pe rol se afla solutionarea exceptiei de neconstitutionalitate a dispozitiilor art. 81 alin. (3) si ale art. 348 din Ordonanta de urgenta a Guvernului nr. 91/2013 privind procedurile de prevenire a insolventei si de insolventa, exceptie ridicata direct de Avocatul Poporului si care formeaza obiectul Dosarului Curtii Constitutionale nr. 630D/2013.
La apelul nominal se prezinta, pentru autorul exceptiei, doamna consilier Ecaterina Mirea, cu imputernicire depusa la dosar.
Cauza fiind in stare de judecata, presedintele acorda cuvantul reprezentantului Avocatului Poporului, care arata ca principiul securitatii juridice trebuie privit in ansamblul sau, impreuna cu componenta sa, previzibilitatea legii. In opinia reprezentantului Avocatului Poporului, art. 1 alin. (5) din Constitutie impune ca un act normativ sa fie precis si previzibil. Lipsa previzibilitatii duce la nesiguranta raporturilor juridice si, de aceea, principiul previzibilitatii trebuie observat cu o mai mare strictete in cazul procedurilor insolventei.
Astfel, dispozitiile art. 81 alin. (3) din ordonanta de urgenta sunt neconstitutionale prin raportare la cele ale art. 1 alin. (5) din Constitutie, avand in vedere si faptul ca in perioada de observatie debitorii sunt impiedicati sa isi desfasoare activitatea.
De asemenea, prevederile ordonantei de urgenta incalca si principiul neretroactivitatii legii civile. Normele tranzitorii trebuie sa respecte prevederile art. 54 alin. (2) din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnica legislativa pentru elaborarea actelor normative. Trebuie sa se mai tina cont si de faptul ca noul Cod de procedura civila vine cu o noua filosofie in ceea ce priveste aplicarea legii noi. Pe de alta parte, trebuie respectat echilibrul dintre interesele creditorilor si cele ale debitorilor.
In concluzie, reprezentantul Avocatului Poporului solicita admiterea exceptiei de neconstitutionalitate.
In continuare, presedintele acorda cuvantul reprezentantului Ministerului Public care pune concluzii de admitere a exceptiei de neconstitutionalitate.
Acesta arata ca este discutabila incalcarea art. 15 alin. (2) din Constitutie, dar ca se incalca art. 1 alin. (5) si art. 135 alin. (2) din Legea fundamentala.
Principiul securitatii juridice, enuntat in jurisprudenta Curtii Europene a Drepturilor Omului, este, de fapt, principiul increderii juridice. Actul juridic trebuie sa fie clar si previzibil, or, prin dispozitiile legale criticate, se creeaza prejudicii materiale agentilor economici.
Reprezentantul Ministerului Public mai arata ca art. 81 alin. (3) din ordonanta de urgenta incalca art. 1 alin. (5) din Constitutia Romaniei. Suspendarea licentei audiovizuale apare ca o sanctiune in conditiile in care scopul procedurii insolventei este acela de a salva debitorul de la faliment. Se mai arata ca in cauza pot fi aplicate considerentele Deciziei nr. 334 din 26 iunie 2013, in conditiile in care este necesara prezervarea caracterelor statului de drept.
In concluzie, reprezentantul Ministerului Public arata ca cele doua articole criticate din ordonanta de urgenta sunt neconstitutionale.
Prin Adresa nr. 8.543 din 9 octombrie 2013, Avocatul Poporului a sesizat Curtea Constitutionala cu solutionarea exceptiei de neconstitutionalitate a dispozitiilor art. 81 alin. (3) si ale art. 348 din Ordonanta de urgenta a Guvernului nr. 91/2013 privind procedurile de prevenire a insolventei si de insolventa.
In motivarea exceptiei de neconstitutionalitate autorul acesteia arata ca prevederile legale criticate sunt neconstitutionale intrucat incalca principiul securitatii juridice care trebuie privit in intreaga sa dimensiune, cuprinzand, in principal, urmatoarele exigente: neretroactivitatea legii, accesibilitatea si previzibilitatea acesteia.
Astfel, prin dispozitiile art. 1 alin. (5) din Legea fundamentala se instituie o obligatie generala, impusa tuturor subiectelor de drept, inclusiv puterii executive, care, in activitatea de legiferare, trebuie sa respecte Legea fundamentala a tarii si sa asigure calitatea legislatiei. Este evident ca pentru a fi aplicat in intelesul sau, un act normativ trebuie sa fie precis, previzibil si totodata sa asigure securitatea juridica a destinatarilor sai.
Avocatul Poporului arata ca, in acord cu principiul general al legalitatii, prevazut si de art. 1 alin. (5) din Legea fundamentala, Curtea Europeana a Drepturilor Omului a statuat in privinta importantei asigurarii accesibilitatii si previzibilitatii legii, inclusiv sub aspectul stabilitatii acesteia, instituind si o serie de repere pe care legiuitorul trebuie sa le respecte pentru asigurarea acestor exigente (Hotararea din 26 aprilie 1979, pronuntata in Cauza Sunday Times contra Regatului Unit al Marii Britanii si Irlandei de Nord, Hotararea din 20 mai 1999, pronuntata in Cauza Reckvenyi contra Ungariei, Hotararea din 4 mai 2000, pronuntata in Cauza Rotaru impotriva Romaniei, Hotararea din 25 aprilie 2006, pronuntata in Cauza Dammann impotriva Elvetiei).
Principiul previzibilitatii impune ca autoritatile publice sa reglementeze relatiile sociale prin adoptarea de acte normative care sa intre in vigoare, in cazuri justificate, dupa trecerea unei perioade rezonabile de timp, astfel incat sa permita oricarei persoane sa poata recurge la consultanta de specialitate in vederea adoptarii unei atitudini potrivite. Lipsa unei asemenea exigente a normelor juridice determina o nesiguranta a raporturilor juridice, care poate avea ca efect vatamarea drepturilor subiectilor de drept vizati de ipoteza normei legale.
Totodata, asigurarea securitatii juridice trebuie observata cu mai mare strictete in cazul regulilor cu implicatii si consecinte financiare, incat cei vizati de acestea sa cunoasca precis intinderea obligatiilor impuse (a se vedea hotararile pronuntate de Curtea de Justitie a Uniunii Europene in Cauza C-325/85, Irlanda impotriva Comisiei, Cauza C-237/86, Olanda impotriva Comisiei, Cauza C-255/02 si Halifax plc, Leeds Permanent Development Services Ltd si County Wide Property Investments Ltd impotriva Commissioners of Customs & Excise).
In aceste conditii, dispozitiile art. 348 din Ordonanta de urgenta a Guvernului nr. 91/2013, care prevad ca noile reglementari se aplica tuturor procedurilor aflate in derulare la data intrarii in vigoare a actului normativ, cu exceptia prevederilor art. 183-203, nu sunt constitutionale.
De asemenea, dispozitiile art. 81 alin. (3) din Ordonanta de urgenta a Guvernului nr. 91/2013, care fixeaza un regim juridic distinct pentru debitorul aflat sub incidenta prevederilor Legii audiovizualului nr. 504/2002, pot fi considerate neconstitutionale in raport cu art. 1 alin. (5) din Constitutie, intrucat subiectele de drept cu privire la care s-a declansat procedura de insolventa sub imperiul legii vechi nu au posibilitatea sa prevada ca o reglementare ulterioara le va afecta insasi existenta acestora ca subiecte de drept privat. In unele cazuri, in perioada de observatie specifica materiei insolventei, cuprinsa intre deschiderea procedurii si confirmarea planului de reorganizare (care poate dura intre 45 de zile si o perioada nedeterminata obiectiv, in functie de numarul creditorilor si de actiunile intreprinse de acestia), unii debitori sunt impiedicati sa isi desfasoare efectiv activitatea.
In ceea ce priveste neconcordanta dispozitiilor art. 348 din Ordonanta de urgenta a Guvernului nr. 91/2013 in raport cu prevederile art. 15 alin. (2) din Legea fundamentala, Avocatul Poporului considera ca acestea au caracter retroactiv intrucat se aplica si procedurilor aflate in derulare incepand cu data intrarii in vigoare a acesteia.
Normele legale criticate actioneaza asupra fazei initiale de constituire a situatiei juridice, modificand in mod esential regimul juridic creat prin depunerea cererilor de deschidere a procedurii insolventei, cu incalcarea principiului tempus regit actum.
Se considera ca la stabilirea sferei de actiune in timp a legii trebuie sa se tina cont atat de prioritatea noii legi fata de cea veche, dar si de siguranta raporturilor juridice, care presupune ca acestea sa nu fie desfiintate sau modificate, fara un motiv de ordine publica.
A da o interpretare diferita principiului neretroactivitatii inseamna, pe de o parte, a-i solicita subiectului de drept, inca de la data introducerii cererii, o anumita conduita care nu era prevazuta de lege, iar, pe de alta parte, a admite faptul ca solutionarea cererii acestuia este supusa unor factori
aleatori, interveniti in perioada de observatie specifica procedurii insolventei.
Or, principiul previziunii legitime se opune unei astfel de interpretari a legii, fiind obligatoriu ca normele tranzitorii din Ordonanta de urgenta a Guvernului nr. 91/2013 sa respecte exigentele impuse de dispozitiile art. 54 alin. (2) din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnica legislativa pentru elaborarea actelor normative, cu modificarile si completarile ulterioare, potrivit carora acestea "trebuie sa asigure, pe o perioada determinata, corelarea celor doua reglementari, astfel incat punerea in aplicare a noului act normativ sa decurga firesc si sa evite retroactivitatea acestuia sau conflictul intre norme succesive".
In actualul context legislativ, legiuitorul a ales ca noile dispozitii de procedura civila sa se aplice numai proceselor si executarilor silite incepute dupa intrarea acestuia in vigoare. In acest sens se evidentiaza dispozitiile art. 3 alin. (2) din Legea nr. 76/2012 pentru punerea in aplicare a Legii nr. 134/2010 privind Codul de procedura civila, care prevad ca "procesele incepute prin cereri depuse, in conditiile legii, la posta, unitati militare sau locuri de detinere inainte de data intrarii in vigoare a Codului de procedura civila raman supuse legii vechi, chiar daca sunt inregistrate la instanta dupa aceasta data".
Este adevarat ca Ordonanta de urgenta a Guvernului nr. 91/2013 nu aduce in plan legislativ o problema care pana in acest moment nu a mai fost reglementata, insa aceasta a avut drept scop unificarea normelor in materia insolventei, sub forma unui cod, ca o necesitate generata de diferentele dintre norma generala si normele speciale.
In aceste conditii, acordarea unei perioade de timp suficiente pentru analiza noului act normativ este necesara, incat intelegerea si aplicarea procedurilor instituite sa respecte intocmai vointa legiuitorului de a echilibra interesele debitor/creditor in procedura insolventei, de a limita cauzele care genereaza reducerea sanselor de recuperare a creantelor si de a eficientiza instrumentele pre-insolventa, precum si a incuraja intelegerile extra-judiciare creditori-debitor pentru depasirea dificultatilor financiare fara a se aduce atingere drepturilor constitutionale ale subiectilor de drept implicati.
Potrivit prevederilor art. 30 alin. (1) si art. 33 din Legea nr. 47/1992, actul sesizare a fost comunicat presedintilor celor doua Camere ale Parlamentului si Guvernului pentru a-si exprima punctele de vedere asupra exceptiei de neconstitutionalitate.
Guvernul considera ca dispozitiile legale criticate sunt constitutionale. Se arata ca, asa cum s-a precizat in Nota de fundamentare a ordonantei de urgenta, acest act normativ a fost elaborat tocmai pentru a da eficienta principiilor previzibilitatii si accesibilitatii legii, unul dintre obiectivele noii reglementari fiind acela de a reuni intr-un instrument legislativ unic, sistematizat si corelat toate normele in domeniul insolventei si pre-insolventei, adaptand si imbunatatind prevederile legale existente.
Actul normativ criticat intervine in contextul in care, la nivel european, Comisia Europeana este preocupata de adoptarea unor masuri legislative in domeniul procedurii insolventei transfrontaliere care sa incurajeze armonizarea minimala a legislatiei interne pentru o mai buna protectie a creditorilor.
Raspunzand la critica referitoare la neconstitutionalitatea art. 81 alin. (3) din ordonanta de urgenta, Guvernul arata ca norma criticata nu afecteaza existenta entitatilor vizate de ipoteza sa, ci, printr-o limitare a conditiilor de exercitare a licentei, proportionala cu interesul public urmarit, confera institutiei ce are calitatea de garant al interesului public in domeniul comunicarii audiovizuale publice, Consiliul National al Audiovizualului, parghiile procedurale de exercitare a competentelor sale legale fata de entitatile din domeniul audiovizualului supuse procedurii insolventei.
In opinia Guvernului, specificitatea entitatilor din acest domeniu, data de obiectul lor de activitate, care presupune exercitarea drepturilor si respectarea obligatiilor corelative pe care le include libertatea de exprimare, atrage un regim special al acestor operatori. Acest regim presupune obtinerea unei licente si indeplinirea anumitor conditii de derulare a activitatii supuse licentei pe intreaga durata de exercitare a drepturilor decurgand din aceasta.
Astfel cum se arata constant in jurisprudenta Curtii Constitutionale si in cea a Curtii Europene a Drepturilor Omului, libertatea de exprimare include nu numai dreptul de a transmite, ci si dreptul de a receptiona informatii, idei, opinii, informatii, ceea ce presupune existenta unei obligatii corelative de informare corecta a opiniei publice, de respectare a exprimarii pluraliste de idei si de opinii in cadrul continutului serviciilor media audiovizuale, de protectie a minorilor, de respectare a demnitatii umane si a dreptului la propria imagine, de respectare a unei politici nediscriminatorii cu privire la rasa, sex, nationalitate, religie, convingeri politice si orientari sexuale s.a.
La respectarea obligatiei de informare corecta de catre societatile din domeniul audiovizualului vegheaza Consiliul National al Audiovizualului care este, potrivit Legii audiovizualului nr. 504/2002, garantul interesului public in domeniul comunicarii audiovizuale. Pentru exercitarea acestei competente legale se impune ca institutia sa aiba parghii de verificare si in cazul unei entitati aflate in insolventa, in caz contrar, interesul public pe care il garanteaza nu poate fi urmarit, in mod efectiv, in situatia specifica a acestor societati.
Intrarea in insolventa a unei entitati din domeniul mass-media genereaza schimbari importante in ceea ce priveste directiile de actiune ale acesteia, directii de actiune care sunt orientate acum de principiile procedurii insolventei - maximizarea gradului de valorificare a activelor si de recuperare a creantelor de catre creditori, adoptarea deciziilor importante legate de activitatea societatii de catre adunarea creditorilor. Asadar, odata cu intrarea in insolventa a unei societati din domeniul audiovizualului intervin modificari importante ale conditiilor de exercitare a licentei audiovizuale. In aceasta situatie, societatea trebuie sa dovedeasca faptul ca isi poate indeplini in continuare obligatiile asumate fata de publicul larg, obligatii a caror respectare este monitorizata de Consiliul National al Audiovizualului.
In ceea ce priveste criticile referitoare la dispozitiile art. 348 din ordonanta de urgenta prin raportare la prevederile art. 15 alin. (2) din Constitutia Romaniei, Guvernul apreciaza ca reglementarea criticata este o norma de natura procesual-civila.
Astfel, Guvernul considera ca art. 348 reprezinta expresia principiului aplicarii imediate a legii procesual-civile, nereprezentand o aplicare retroactiva a legii. In continuare, Guvernul mentioneaza jurisprudenta Curtii Constitutionale in materie, respectiv Decizia nr. 139 din 23 martie 2004 si Decizia nr. 628 din 3 octombrie 2006 care se refereau la aplicarea imediata a normelor de procedura.
Asadar, aplicarea imediata a normei procesual-civile nu presupune introducerea unui element aleatoriu, care sa determine o modificare a conduitei destinatarului normei. In acest context, fata de critica potrivit careia dispozitiile art. 81 alin. (3) din ordonanta de urgenta actioneaza asupra fazei initiale, de constituire a situatiei juridice, Guvernul subliniaza ca, daca patrimoniul debitorului se caracterizeaza prin insuficienta fondurilor banesti disponibile pentru plata datoriilor certe, lichide si exigibile, introducerea de catre debitor, a cererii de deschidere a procedurii insolventei nu este o optiune, ci o obligatie. Neindeplinirea acestei obligatii de sesizare este sanctionata de lege inclusiv penal - art. 143 din Legea nr. 85/2006 privind procedura insolventei, art. 240 din Legea nr. 286/2009 privind Codul penal, art. 337 din Ordonanta de urgenta a Guvernului nr. 91/2013. Nu se pune in discutie, asadar, posibilitatea modificarii conduitei procesuale, in sensul neintroducerii cererii de deschidere a procedurii insolventei.
Guvernul mai semnaleaza ca in dreptul procesual civil exista mai multe precedente legislative care prevad solutia aplicarii imediate a normei (deci, inclusiv proceselor in derulare). Se mentioneaza, cu titlu de exemplu, art. 81 din Legea nr. 503/2004 privind redresarea financiara, falimentul, dizolvarea si lichidarea voluntara in activitatea de asigurari. De asemenea, se mai arata ca vechea reglementare, Legea nr. 85/2006, nu continea o norma de ultractivitate a legii vechi, legea noua aplicandu-se si proceselor in curs de derulare la momentul edictarii ei, iar aceasta solutie nu a fost declarata neconstitutionala.
Faptul ca noul Cod de procedura civila a optat pentru solutia aplicarii prevederilor acestuia doar la cererile introduse dupa data intrarii sale in vigoare nu pune sub semnul indoielii valabilitatea, din perspectiva constitutionala, a principiului aplicarii imediate a legii procesual-civile.
Presedintii celor doua Camere ale Parlamentului nu au comunicat punctele lor de vedere asupra exceptiei de neconstitutionalitate.
La dosarul cauzei a fost depusa din partea Asociatiei pentru Apararea Drepturilor Omului in Romania - Comitetul Helsinki, in calitate de amicus curiae, o opinie in sprijinul exceptiei de neconstitutionalitate a dispozitiilor art. 81 alin. (3) si ale art. 348 din Ordonanta de urgenta a Guvernului nr. 91/2013.
Curtea, examinand actul de sesizare, punctul de vedere al Guvernului, raportul intocmit de judecatorul - raportor, sustinerile reprezentantului Avocatului Poporului, concluziile procurorului, dispozitiile de lege criticate raportate la prevederile Constitutiei, precum si Legea nr. 47/1992, retine urmatoarele: Curtea Constitutionala a fost legal sesizata si este competenta, potrivit dispozitiilor art. 146 lit. d) din Constitutie, ale art. 1 alin. (2), ale art. 2, 3, 10, 29 si 32 din Legea nr. 47/1992, sa solutioneze exceptia de neconstitutionalitate.
Obiectul exceptiei de neconstitutionalitate, astfel cum rezulta din actul de sesizare, il constituie dispozitiile art. 81 alin. (3) si ale art. 348 din Ordonanta de urgenta a Guvernului nr. 91/2013 privind procedurile de prevenire a insolventei si de insolventa, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 620 din 4 octombrie 2013, dispozitii care au urmatorul continut:
- Art. 81 alin. (3):
"In cazul in care activitatea debitorului se afla sub incidenta prevederilor Legii audiovizualului nr. 504/2002, cu modificarile si completarile ulterioare, ca urmare a deschiderii procedurii si pana la data confirmarii planului de reorganizare se suspenda licenta audiovizionala, in sensul Legii nr. 504/2002, cu modificarile si completarile ulterioare, cu incepere de la data primirii comunicarii de catre Consiliul National al Audiovizualului. In planul de reorganizare vor fi prevazute conditiile de exercitare a dreptului de a difuza, intr-o zona determinata, un anume serviciu de programe, conditii ce vor fi suspuse aprobarii prealabile a Consiliului National al Audiovizualului.";
- Art. 348:
"(1) Prezenta ordonanta de urgenta intra in vigoare la data de 25 octombrie 2013.
(2) Prezenta ordonanta de urgenta se aplica si procedurilor de prevenire a insolventei si de insolventa aflate in derulare la data intrarii sale in vigoare, cu exceptia dispozitiilor art. 183-203, care se aplica doar cererilor introduse dupa data intrarii in vigoare a acesteia."
In opinia autorului exceptiei de neconstitutionalitate prevederile legale criticate contravin dispozitiilor constitutionale ale art. 1 alin. (5) privind respectarea Constitutiei, a suprematiei sale si a legilor, precum si ale art. 15 alin. (2) privind principiul neretroactivitatii legii civile.
Examinand exceptia de neconstitutionalitate, Curtea constata ca aceasta este intemeiata, pentru considerentele ce vor fi enuntate in continuare.
Avocatul Poporului a criticat dispozitiile a doua articole din Ordonanta de urgenta a Guvernului nr. 91/2013 prin prisma prevederilor a doua articole din Legea fundamentala: art. 1 alin. (5) privind obligativitatea respectarii Constitutiei, a suprematiei sale si a legilor si art. 15 alin. (2) privind neretroactivitatea legii civile.
I. Art. 81 alin. (3) se refera la instituirea unei sanctiuni si anume suspendarea licentei audiovizuale ca urmare a deschiderii procedurii insolventei si pana la data confirmarii planului de reorganizare.
Ordonanta de urgenta face trimitere la Legea audiovizualului nr. 504/2002, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 534 din 22 iulie 2002, atunci cand mentioneaza suspendarea licentei audiovizuale.
1. Analizand legea mentionata, Curtea constata ca institutia juridica a suspendarii licentei audiovizuale nu exista in acest act normativ. Este posibil ca legiuitorul delegat sa se fi referit la definitia licentei audiovizuale, astfel cum apare ea in art. 1 pct. 30 din Legea audiovizualului nr. 504/2002, dar, in acest caz, formularea este lipsita de claritate si de natura a crea confuzii.
De asemenea, dispozitiile legale criticate sunt lipsite si de previzibilitate. Astfel, instituirea sanctiunii suspendarii licentei audiovizuale intervine, potrivit ordonantei de urgenta, ca simplu efect al deschiderii procedurii insolventei, cu incepere de la data primirii comunicarii de catre Consiliul National al Audiovizualului. Cu alte cuvinte, aceasta institutie autonoma este obligata sa pronunte suspendarea licentei, fara a exista vreo alta circumstantiere legala.
Cu toate acestea, ordonanta de urgenta prevede ca in planul de reorganizare vor fi prevazute conditiile dreptului de a difuza, intr-o zona determinata, un anume serviciu de programe, conditii ce vor fi supuse aprobarii prealabile a Consiliului National al Audiovizualului. Ordonanta de urgenta nu fixeaza un termen in care Consiliul National al Audiovizualului trebuie sa se pronunte si nici nu indica acele criterii pe baza carora Consiliul National al Audiovizualului sa acorde dreptul de a difuza un serviciu de programe, lasand, probabil, la latitudinea acestei institutii instituirea unor norme cu privire la procedura de urmat.
Or, o sanctiune atat de importanta, cum este aceea a suspendarii licentei audiovizuale, cu profunde implicatii in ceea ce priveste situatia economica a persoanei juridice aflate in insolventa, precum si cu consecinte indirecte, dar cuantificabile, in ceea ce priveste dreptul la informatie si libertatea de exprimare, nu poate fi reglementata la nivel de baza prin acte cu caracter normativ ale Consiliului National al Audiovizualului, care sunt acte cu caracter infralegal.
2. Mai mult decat atat, dispozitiile art. 348 alin. (2) din ordonanta de urgenta care prevad aplicarea imediata a acestor dispozitii si pentru procedurile de insolventa aflate in derulare la data intrarii sale in vigoare (cu exceptia celor prevazute de art. 183-203) si, implicit, pentru situatia descrisa de art. 81 alin. (3) lipsesc norma legala de previzibilitate.
Or, art. 1 alin. (5) din Constitutie consacra principiul respectarii obligatorii a legilor. Pentru a fi respectata de destinatarii sai, legea trebuie sa indeplineasca anumite cerinte de claritate si previzibilitate, astfel incat acesti destinatari sa isi poata adapta in mod corespunzator conduita.
In acest sens, Curtea Constitutionala a statuat in jurisprudenta sa (de exemplu, Decizia nr. 1 din 11 ianuarie 2012, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 53 din 23 ianuarie 2012) ca, de principiu, orice act normativ trebuie sa indeplineasca anumite conditii calitative, printre acestea numarandu-se previzibilitatea, ceea ce presupune ca acesta trebuie sa fie suficient de precis si clar pentru a putea fi aplicat; astfel, formularea cu o precizie suficienta a actului normativ permite persoanelor interesate - care pot apela, la nevoie, la sfatul unui specialist - sa prevada intr-o masura rezonabila, in circumstantele spetei, consecintele care pot rezulta dintr-un act determinat. Desigur, poate sa fie dificil sa se redacteze legi de o precizie totala si o anumita suplete poate chiar sa se dovedeasca de dorit, suplete care nu trebuie sa afecteze insa previzibilitatea legii (a se vedea, in acest sens, Decizia Curtii Constitutionale nr. 903 din 6 iulie 2010, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 584 din 17 august 2010, si Decizia Curtii Constitutionale nr. 743 din 2 iunie 2011, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 579 din 16 august 2011, precum si jurisprudenta Curtii Europene a Drepturilor Omului cu privire la care se retin, spre exemplu, Hotararea din 15 noiembrie 1996, pronuntata in Cauza Cantoni impotriva Frantei, paragraful 29, Hotararea din 25 noiembrie 1996, pronuntata in Cauza Wingrove impotriva Regatului Unit, paragraful 40, Hotararea din 4 mai 2000, pronuntata in Cauza Rotaru impotriva Romaniei, paragraful 55, Hotararea din 9 noiembrie 2006, pronuntata in Cauza Leempoel & S.A. ED. Cine Revue impotriva Belgiei, paragraful 59).
Asadar, pe langa neclaritate, dispozitiile legale criticate sunt lipsite si de previzibilitate, ca o conditie esentiala a calitatii si constitutionalitatii normei juridice.
3. Prin urmare, dispozitiile criticate contravin art. 1 alin. (5) din Constitutie, iar lipsa de claritate si de previzibilitate a actului normativ afecteaza in mod direct dreptul la informatie prevazut de art. 31 din Constitutie si libertatea de exprimare prevazuta de art. 30 din Constitutie, care sunt in egala masura incalcate.
4. Retinand incalcarea drepturilor fundamentale mentionate, se pune problema analizarii constitutionalitatii dispozitiilor legale criticate si prin prisma art. 115 alin. (6) din Constitutie.
Curtea este competenta sa efectueze controlul de constitutionalitate si prin raportare la acest text constitutional ce devine incident, din moment ce, in prealabil, a fost constatata neconstitutionalitatea dispozitiilor legale criticate in raport cu textele constitutionale invocate de autorul exceptiei de neconstitutionalitate. Este o consecinta fireasca, ce da expresie principiului suprematiei Constitutiei prevazut de art. 1 alin. (5) din Constitutie (a se vedea, mutatis mutandis, Decizia nr. 100 din 9 martie 2004, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 261 din 24 martie 2004). Dispozitiile art. 115 alin. (6) din Constitutie prevad ca o ordonanta de urgenta nu poate afecta regimul drepturilor, libertatile si indatoririle prevazute de Constitutie. Cu alte cuvinte, in cazul de fata, lipsa de claritate si previzibilitate a ordonantei de urgenta este de natura sa afecteze drepturile, libertatile si indatoririle fundamentale, ceea ce impune analiza lor si prin prisma dispozitiilor art. 115 alin. (6) din Legea fundamentala.
Curtea Constitutionala a precizat in jurisprudenta sa (a se vedea Decizia nr. 1.189 din 6 noiembrie 2008, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 787 din 25 noiembrie 2008) sensul notiunii de "a afecta", retinand sensul juridic al acestei notiuni, sub diferite nuante, cum ar fi: "a suprima", "a aduce atingere", "a prejudicia", "a vatama", "a leza", "a antrena consecinte negative".
In cazul de fata, ordonanta de urgenta afecteaza direct dreptul de proprietate si libertatea economica ale debitorilor vizati de ipoteza textului de lege si indirect dreptul cetatenilor la informatie si la libera exprimare.
Afectarea directa se realizeaza prin simplul fapt al suspendarii licentei audiovizuale. In aceasta ipoteza, ca urmare a restrictionarii difuzarii programelor, debitorul aflat sub incidenta Legii nr. 504/2002 va asista la rezilierea contractelor de publicitate care, in majoritatea cazurilor, reprezinta principala sursa de venituri. Astfel, desi ordonanta de urgenta isi propune, atunci cand este posibil, acordarea sansei de redresare a debitorului, efectele sunt contrare, ducand la declansarea rapida a procedurii falimentului. Conduita impusa de legiuitorul delegat debitorului nu mai apare ca fiind proportionala cu scopul urmarit, excedand conditiilor normale de exercitare a activitatii sale. In aprecierea proportionalitatii masurii, trebuie tinut cont si de faptul ca legiuitorul delegat nu a indicat in preambulul ordonantei de urgenta sau in nota de fundamentare care au fost ratiunile pentru care a optat pentru un tratament diferentiat in privinta debitorului ce se afla sub incidenta prevederilor Legii nr. 504/2002, prin reglementarea unei sanctiuni suplimentare, cea a suspendarii licentei audiovizuale.
In aceste conditii, Curtea retine si incalcarea prevederilor art. 135 alin. (2) lit. a) din Constitutie, care prevad ca "Statul trebuie sa asigure: a) libertatea comertului, protectia concurentei loiale, crearea cadrului favorabil pentru valorificarea tuturor factorilor de productie".
Afectarea indirecta se realizeaza prin faptul ca cetatenii care beneficiau de activitatea debitorului aflat sub incidenta Legii nr. 504/2002 nu o mai pot face in conditiile in care debitorul se afla sub incidenta prevederilor Legii audiovizualului nr. 504/2002, cu modificarile si completarile ulterioare, ca urmare a deschiderii procedurii si pana la data confirmarii planului de reorganizare.
II. Asa cum s-a aratat si mai sus, prevederile art. 348 din ordonanta de urgenta prevad aplicarea imediata, incepand cu 25 octombrie 2013, a dispozitiilor ordonantei de urgenta si procedurilor de prevenire a insolventei si de insolventa aflate in derulare la data intrarii sale in vigoare, cu exceptia dispozitiilor art. 183-203, care se aplica doar cererilor introduse dupa data intrarii in vigoare a acesteia.
Dispozitiile acestui articol au fost criticate prin prisma dispozitiilor art. 15 alin. (2) din Constitutie, care prevad ca legea dispune numai pentru viitor, cu exceptia legii penale sau contraventionale mai favorabile.
Cu privire la acest principiu constitutional, Curtea Constitutionala a statuat constant in jurisprudenta sa (de exemplu, prin Decizia nr. 291 din 1 iulie 2004, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 753 din 18 august 2004) ca "o lege nu este retroactiva atunci cand modifica pentru viitor o stare de drept nascuta anterior si nici atunci cand suprima producerea in viitor a efectelor unei situatii juridice constituite sub imperiul legii vechi, pentru ca in aceste cazuri legea noua nu face altceva decat sa refuze supravietuirea legii vechi si sa reglementeze modul de actiune in timpul urmator intrarii ei in vigoare, adica in domeniul ei propriu de aplicare".
Aceasta ordonanta de urgenta nu contine numai simple norme de procedura care sa vizeze competenta instantelor judecatoresti si care sa fie, eventual, de imediata aplicare, ci si norme care produc efecte de ordin patrimonial, de multe ori cu caracter iremediabil. In acest sens, Curtea, cu titlu exemplificativ, retine art. 117 din ordonanta de urgenta, care micsoreaza de la 3 ani la 2 ani durata termenului pentru care administratorul judiciar sau lichidatorul judiciar poate intenta actiuni pentru anularea actelor sau operatiunilor frauduloase ale debitorului in dauna drepturilor creditorilor. Tot art. 117 prevede ca anularea operatiunilor in care prestatia debitorului depaseste vadit pe cea primita priveste perioada de 6 luni anterioara deschiderii insolventei, fata de 3 ani cat era prevazut in reglementarea anterioara.
Curtea retine ca atat debitorul, cat si creditorul trebuie sa aiba reprezentarea clara a actiunilor pe care le intreprind, precum si a efectelor acestora. Inclinarea balantei in favoarea creditorilor sau a debitorilor in cursul procedurilor deja incepute este de natura sa lezeze grav drepturile lor substantiale si interesele legitime. Tocmai de aceea legiuitorul constituant a interzis, cu valoare de principiu, aplicarea retroactiva a legii civile, pentru a se evita astfel de situatii daunatoare.
In lumina acestor considerente, Curtea constata ca noile prevederi legale afecteaza efectele juridice deja produse sub imperiul vechii legi.
III. Mai mult, dispozitiile legale criticate nu respecta nici cerintele impuse de Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnica legislativa pentru elaborarea actelor normative, republicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 260 din 21 aprilie 2010. Astfel, Curtea constata ca, potrivit art. 54 alin. (2) din Legea nr. 24/2000, "Dispozitiile tranzitorii trebuie sa asigure, pe o perioada determinata, corelarea celor doua reglementari, astfel incat punerea in aplicare a noului act normativ sa decurga firesc si sa evite retroactivitatea acestuia sau conflictul intre norme succesive".
Desi normele de tehnica legislativa nu au valoare constitutionala, Curtea constata ca prin reglementarea acestora legiuitorul a impus o serie de criterii obligatorii pentru adoptarea oricarui act normativ, a caror respectare este necesara pentru a asigura sistematizarea, unificarea si coordonarea legislatiei, precum si continutul si forma juridica adecvate pentru fiecare act normativ. Astfel, respectarea acestor norme concura la asigurarea unei legislatii care respecta principiul securitatii raporturilor juridice, avand claritatea si previzibilitatea necesare (Decizia nr. 681 din 27 iunie 2012, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 477 din 12 iulie 2012).
De asemenea, Curtea retine ca normele criticate nu sunt previzibile, aspect reliefat si de faptul ca solutia legislativa a legiuitorului delegat vine in contradictie cu solutia legislativa aleasa de Parlament cu ocazia adoptarii Legii nr. 76/2012 pentru punerea in aplicare a Legii nr. 134/2010 privind Codul de procedura civila, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 365 din 30 mai 2012, care prevede in art. 3 ca dispozitiile Codului de procedura civila se aplica numai proceselor si executarilor silite incepute dupa intrarea acestuia in vigoare. De asemenea, procesele incepute prin cereri depuse, in conditiile legii, la posta, unitati militare sau locuri de detinere inainte de data intrarii in vigoare a Codului de procedura civila raman supuse legii vechi, chiar daca sunt inregistrate la instanta dupa aceasta data. Or, in practica, se pot ivi situatii in care aplicarea ordonantei de urgenta si a Codului de procedura civila, ca drept comun, sa conduca la solutii contradictorii, ceea ce contravine cerintelor privind claritatea si previzibilitatea legii.
In acelasi sens trebuie avute in vedere si dispozitiile constitutionale ale art. 142 alin. (1), potrivit carora "Curtea Constitutionala este garantul suprematiei Constitutiei", si pe cele ale art. 1 alin. (5) din Constitutie, potrivit carora, "in Romania, respectarea [...] legilor este obligatorie".
Astfel, Curtea constata ca reglementarea criticata, prin nerespectarea normelor de tehnica legislativa, determina aparitia unor situatii de incoerenta si instabilitate, contrare principiului securitatii raporturilor juridice in componenta sa referitoare la claritatea si previzibilitatea legii.
IV. Pentru ca analiza Curtii sa fie completa, in sensul de a intelege situatia care a generat necesitatea de adoptare si aplicare imediata a ordonantei de urgenta, Curtea va proceda la cercetarea preambulului acesteia.
Curtea reitereaza jurisprudenta sa relevanta in materia adoptarii ordonantelor de urgenta, jurisprudenta referitoare la art. 115 alin. (4) din Constitutie. Astfel, prin Decizia nr. 255 din 11 mai 2005, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 511 din 16 iunie 2005, Curtea a stabilit ca Guvernul poate adopta ordonante de urgenta in urmatoarele conditii, intrunite in mod cumulativ:
- existenta unei situatii extraordinare;
- reglementarea acesteia sa nu poata fi amanata;
- urgenta sa fie motivata in cuprinsul ordonantei.
Potrivit prevederilor art. 43 alin. (3) din Legea nr. 24/2000:
"La ordonantele de urgenta preambulul este obligatoriu si cuprinde prezentarea elementelor de fapt si de drept ale situatiei extraordinare ce impune recurgerea la aceasta cale de reglementare."
Or, din analiza preambulului Ordonantei de urgenta a Guvernului nr. 91/2013 nu reies cu claritate, intr-o maniera cuantificabila, elementele de fapt ale situatiei extraordinare.
Intrucat dispozitiile art. 43 alin. (3) din Legea nr. 24/2000 redau, in mare parte, dispozitiile art. 115 alin. (4) din Constitutie, Curtea retine si incalcarea art. 115 alin. (4) din Constitutie.
Potrivit jurisprudentei sale, respectiv Decizia nr. 255 din 11 mai 2005, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 511 din 16 iunie 2005, situatiile extraordinare exprima un grad mare de abatere de la obisnuit sau comun.
De asemenea, prin Decizia nr. 258 din 14 martie 2006, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 341 din 17 aprilie 2006, Curtea a stabilit ca "inexistenta sau neexplicarea urgentei reglementarii situatiilor extraordinare, [... ] constituie in mod evident o bariera constitutionala in calea adoptarii de catre Guvern a unei ordonante de urgenta in sensul aratat. A decide altfel inseamna a goli de continut dispozitiile art. 115 din Constitutie privind delegarea legislativa si a lasa libertate Guvernului sa adopte in regim de urgenta acte normative cu putere de lege, oricand si - tinand seama de imprejurarea ca prin ordonanta de urgenta se poate reglementa si in materii care fac obiectul legilor organice - in orice domeniu".
In cazul de fata, se remarca faptul ca adoptarea de catre Guvern a Ordonantei de urgenta nr. 91/2013 nu a fost motivata de necesitatea reglementarii intr-un domeniu in care legiuitorul primar nu a intervenit. Dimpotriva, in aceasta materie existau reglementari, chiar daca nu codificate intr-un singur act normativ, astfel ca era cu atat mai mult necesara evidentierea si explicarea urgentei reglementarii domeniului de catre Guvern.
Curtea a mai intalnit situatii similare in jurisprudenta sa cand a sanctionat o ordonanta de urgenta emisa intr-un domeniu in care Parlamentul intervenise deja. Cu titlu de exemplu, in Decizia nr. 1.221 din 12 noiembrie 2008, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 804 din 2 decembrie 2008, Curtea a statuat ca relatia dintre puterea legislativa si cea executiva se exprima prin competenta conferita Guvernului de a adopta ordonante de urgenta in conditiile stabilite de art. 115 alin. (4) din Constitutie. Astfel, ordonanta de urgenta, ca act normativ ce permite Guvernului, sub controlul Parlamentului, sa faca fata unei situatii extraordinare, se justifica prin necesitatea si urgenta reglementarii acestei situatii care, datorita circumstantelor sale, impune adoptarea de solutii imediate in vederea evitarii unei grave atingeri aduse interesului public.
Cu alte cuvinte, atat timp cat nu sunt indeplinite conditiile pentru adoptarea unei ordonante de urgenta, Guvernul nu poate interveni intr-un domeniu deja reglementat de Parlament.
Legiuitorul constituant derivat, prin folosirea sintagmei "situatie extraordinara", a incercat "restrangerea domeniului in care Guvernul se poate substitui Parlamentului, adoptand norme primare in considerarea unor ratiuni pe care el insusi este suveran sa le determine". Situatiile extraordinare exprima un grad mare de abatere de la obisnuit sau comun, aspect intarit si prin adaugarea sintagmei "a caror reglementare nu poate fi amanata", consacrandu-se astfel in terminis imperativul urgentei reglementarii.
Mai mult, Curtea, prin Decizia nr. 421 din 9 mai 2007, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 367 din 30 mai 2007, a statuat ca "urgenta reglementarii nu echivaleaza cu existenta situatiei extraordinare, reglementarea operativa putandu-se realiza si pe calea procedurii obisnuite de legiferare".
V. Referitor la celelalte dispozitii ale ordonantei de urgenta care nu se aplica retroactiv, avand in vedere ca actul normativ atacat incalca dispozitiile art. 115 alin. (4) si (6) din Constitutie, acestea nu ar mai putea produce efecte juridice dupa intrarea sa in vigoare, intrucat neconstitutionalitatea extrinseca determina neconstitutionalitatea intregii reglementari (a se vedea, in acest sens, Decizia nr. 109 din 9 februarie 2010, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 175 din 18 martie 2010, si Decizia nr. 1.221 din 12 noiembrie 2008, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 804 din 2 decembrie 2008). Mai trebuie avut in vedere si faptul ca aceasta ordonanta de urgenta a fost gandita ca un tot unitar de natura sa sistematizeze domeniul sau de reglementare.
VI. Curtea mai constata ca prin intrarea in vigoare a ordonantei de urgenta supuse controlului au fost abrogate o serie de acte normative ce reglementau domeniul insolventei. In conditiile declararii ca neconstitutionala a intregii ordonante de urgenta, se impune reiterarea efectelor deciziei Curtii Constitutionale in urma admiterii unei exceptii de neconstitutionalitate.
Astfel, Curtea Constitutionala retine ca efectele deciziilor sale sunt consacrate expres prin prevederile art. 147 alin. (1) din Constitutie, potrivit carora: "Dispozitiile din legile si ordonantele in vigoare, precum si cele din regulamente, constatate ca fiind neconstitutionale, isi inceteaza efectele juridice la 45 de zile de la publicarea deciziei Curtii Constitutionale daca, in acest interval, Parlamentul sau Guvernul, dupa caz, nu pun de acord prevederile neconstitutionale cu dispozitiile Constitutiei. Pe durata acestui termen, dispozitiile constatate ca fiind neconstitutionale sunt suspendate de drept". De asemenea, potrivit dispozitiilor art. 147 alin. (4) din Legea fundamentala: "Deciziile Curtii Constitutionale se publica in Monitorul Oficial al Romaniei. De la data publicarii, deciziile sunt general obligatorii si au putere numai pentru viitor."
Curtea retine ca, in acest caz, constatarea neconstitutionalitatii prevederilor Ordonantei de urgenta a Guvernului nr. 91/2013 privind procedurile de prevenire a insolventei si de insolventa nu are ca efect aparitia unui vid legislativ, ci determina reintrarea in fondul activ al legislatiei a actelor abrogate, dupa publicarea deciziei Curtii Constitutionale in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I (a se vedea, in acelasi sens, si Decizia nr. 1.039 din 5 decembrie 2012, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 61 din 29 ianuarie 2013).
Curtea retine ca in astfel de cazuri, in care se constata ca fiind neconstitutionale acte normative care abroga alte acte normative, nu intervine o "abrogare a abrogarii", pentru a se putea retine incidenta dispozitiilor art. 64 alin. (3) teza a doua din Legea nr. 24/2000, potrivit carora "Nu este admis ca prin abrogarea unui act de abrogare anterior sa se repuna in vigoare actul normativ initial" - dispozitii opozabile legiuitorului in activitatea de legiferare, ci este vorba de un efect specific al deciziilor de constatare a neconstitutionalitatii unei norme abrogatoare, efect intemeiat pe prevederile constitutionale ale art. 142 alin. (1), care consacra rolul Curtii Constitutionale de garant al suprematiei Constitutiei, si ale art. 147 alin. (4), potrivit carora deciziile Curtii sunt general obligatorii.
De altfel, Curtea a evidentiat in mod expres aceasta distinctie in cuprinsul deciziilor nr. 414 din 14 aprilie 2010, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 291 din 4 mai 2010, si nr. 1.039 din 5 decembrie 2012, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 61 din 29 ianuarie 2013, retinand ca "acesta este un efect specific al pierderii legitimitatii constitutionale [... ], sanctiune diferita si mult mai grava decat o simpla abrogare a unui text normativ".
VII. Curtea mai constata ca este dreptul legiuitorului sa realizeze codificarea intr-un singur act normativ a domeniului insolventei sau eliminarea situatiilor care au condus, in unele cazuri, la deturnarea scopului procedurilor de insolventa, dar acest lucru trebuie facut cu respectarea prevederilor constitutionale, dupa o analiza atenta si detaliata a consecintelor actului normativ propus a fi adoptat.
De asemenea, Curtea mai retine ca exigentele statului de drept impun ca mecanismele juridice prevazute de Legea fundamentala sa fie utilizate potrivit scopului pentru care au fost instituite. In felul acesta, se poate ajunge la consolidarea unei adevarate democratii constitutionale.
Pentru considerentele expuse, in temeiul art. 146 lit. d) si al art. 147 alin. (4) din Constitutie, precum si al art. 1-3, al art. 11 alin. (1) lit. A.d) si al art. 29 si 32 din Legea nr. 47/1992, cu majoritate de voturi, CURTEA CONSTITUTIONALA in numele legii DECIDE:
Admite exceptia de neconstitutionalitate ridicata direct de Avocatul Poporului si constata ca Ordonanta de urgenta a Guvernului nr. 91/2013 privind procedurile de prevenire a insolventei si de insolventa este neconstitutionala.
Definitiva si general obligatorie.
Decizia se comunica celor doua Camere ale Parlamentului, Guvernului, precum si Avocatului Poporului si se publica in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I.
Pronuntata in sedinta din data de 29 octombrie 2013.
alarm Descarca aici Programul Special de Alerta PortalContabilitate.ro!
Asigura-te, astfel, ca vei fi mereu primul care afla Noutatile PortalContabilitate.ro! ...clic aici
Asigura-te, astfel, ca vei fi mereu primul care afla Noutatile PortalContabilitate.ro! ...clic aici
Newsletter portalcontabilitate.ro
Ramai la curent cu toate solutiile propuse de specialisti.
Aboneaza-te ACUM la Newsletterul portalcontabilitate.ro si primesti cadou Raportul special "Tranzactiile cu numerar in 2024. Cum sa evitati amenzile"!
Articole similare
15Oct2015
Ordinul MFP nr. 1154/2015 - modificarea Normelor metodologice de aplicare a OUG nr. 18/2009 - cresterea performantei energetice a blocurilor de locuinte
de
PortalContabilitate.ro
15 Oct 2015
08Iul2015
O.U.G. nr. 6 din 7 aprilie 2015 pentru modificarea si completarea Legii nr. 571/2003 privind Codul fiscal
de
PortalMonografiiContabile.ro
08 Iul 2015
08Iul2015
O.U.G. nr. 6 din 7 aprilie 2015 pentru modificarea si completarea Legii nr. 571/2003 privind Codul fiscal
de
PortalContabilitate.ro
08 Iul 2015
07Iul2015
Ordinul ANAF nr. 1.451/2015 - procedurile de agreare si si selectie a practicienilor in insolventa de catre Agentia Nationala de Administrare Fiscala
de
PortalContabilitate.ro
07 Iul 2015
Un produs marca