Decizia CCR nr. 5/2015 - admite exceptia de neconstitutionalitate a art. 271^2 alin. (1) si (2) din OUG nr. 34/2006 - atribuirea contractelor de achizitie publica, a contractelor de concesiune de lucrari publice

1. Pe rol se afla solutionarea exceptiei de neconstitutionalitate a dispozitiilor art. 271¹ si art. 271² din Ordonanta de urgenta a Guvernului nr. 34/2006 privind atribuirea contractelor de achizitie publica, a contractelor de concesiune de lucrari publice si a contractelor de concesiune de servicii, exceptie ridicata de Passavant Roediger GmbH, cu sediul social in Hanau - Germania, in Dosarul nr. 1.020/59/2014 al Curtii de Apel Timisoara - Sectia contencios administrativ si fiscal si care formeaza obiectul Dosarului Curtii Constitutionale nr. 770D/2014.

2. La apelul nominal se prezinta, pentru autoarea exceptiei de neconstitutionalitate, avocatii Ionut serban si Dan Cristea, cu imputernicire avocatiala depusa la dosar si se constata lipsa celorlalte parti. Procedura de citare este legal indeplinita.

3. Magistratul-asistent refera asupra cauzei si arata ca dezbaterile initiale au avut loc in sedinta publica din 9 decembrie 2014, in prezenta reprezentantilor autoarei exceptiei de neconstitutionalitate si cu participarea reprezentantului Ministerului Public, fiind consemnate in incheierea de sedinta de la acea data, cand, in temeiul dispozitiilor art. 57 si art. 58 alin. (3) din Legea nr. 47/1992 privind organizarea si functionarea Curtii Constitutionale, Curtea a dispus amanarea pronuntarii pentru 16 decembrie 2014, data la care, in temeiul dispozitiilor art. 58 alin. (4) din Legea nr. 47/1992, a dispus redeschiderea dezbaterilor pentru data de 15 ianuarie 2015.

4. Cauza fiind in stare de judecata, presedintele acorda cuvantul reprezentantilor autoarei exceptiei de neconstitutionalitate, care precizeaza ca vor raspunde intrebarilor, in masura in care se solicita lamuriri suplimentare, avand in vedere motivul pentru care Curtea a repus cauza pe rol si vor prezenta, pe scurt, motivele expuse atat in sedinta anterioara, cat si prin concluziile scrise depuse la dosar.

5. Presedintele Curtii solicita expunerea unor scurte precizari referitoare la procedura aplicabila in cauza de fata, respectiv daca este considerata o cale de atac sau o actiune directa.

6. Reprezentantii autoarei exceptiei de neconstitutionalitate arata ca, desi contestarea deciziei Consiliului este prevazuta in Ordonanta de urgenta a Guvernului nr. 34/2006 ca o cale de atac, in realitate instanta a calificat-o ca o judecata in prima instanta.

7. Domnul judecator Petre Lazaroiu, cu incuviintarea presedintelui Curtii Constitutionale si in temeiul art. 216 alin. (5) din Codul de procedura civila, intreaba, punctual, daca s-a solicitat la instanta de fond aplicarea dispozitiilor art. II din Ordonanta de urgenta a Guvernului nr. 51/2014 si daca garantia de buna conduita poate fi calificata ca fiind sinonima cu taxa judiciara de timbru.

8. Reprezentantii autoarei exceptiei de neconstitutionalitate arata ca, astfel cum reiese si din incheierea instantei de judecata, au solicitat aplicarea art. II din Ordonanta de urgenta a Guvernului nr. 51/2014, insa instanta a calificat-o ca o judecata in prima instanta, astfel cum s-a retinut prin Decizia nr. 6.451 din 29 iulie 2014, pronuntata in Dosarul nr. 1.020/59/2014 al Curtii de Apel Timisoara - Sectia contencios administrativ si fiscal, iar in ceea ce priveste taxele, garantia de buna conduita este considerata a „doua sarcina” si nu este o taxa.

9. in final, avand in vedere atat concluziile prezentate in fata instantei de contencios constitutional, cat si concluziile scrise depuse la dosarul cauzei, solicita admiterea exceptiei de neconstitutionalitate.

10. Reprezentantul Ministerului Public pune concluzii de respingere a exceptiei de neconstitutionalitate ca neintemeiata si arata ca isi mentine concluziile puse la sedinta de judecata anterioara. in acest context precizeaza ca revine Curtii Constitutionale sa stabileasca in ce masura suma este sau nu excesiva si daca aceasta suma permite analizarea fondului.

11. Prin Decizia civila nr. 6.451 din 29 iulie 2014, pronuntata in Dosarul nr. 1.020/59/2014, Curtea de Apel Timisoara - Sectia contencios administrativ si fiscala sesizat Curtea Constitutionala cu exceptia de neconstitutionalitate a dispozitiilor art. 271¹ si art. 271² din Ordonanta de urgenta a Guvernului nr. 34/2006 privind atribuirea contractelor de achizitie publica, a contractelor de concesiune de lucrari publice si a contractelor de concesiune de servicii.

12. Exceptia de neconstitutionalitate a fost ridicata de Passavant Roediger GmbH, cu sediul social in Hanau - Germania, intr-o cauza intemeiata pe dispozitiile Ordonantei de urgenta a Guvernului nr. 34/2006, respectiv cu ocazia solutionarii plangerii formulate impotriva Deciziei nr. 1.850/C8/179 pronuntate de Consiliul National de Solutionare a Contestatiilor prin care s-a respins ca nefondata contestatia depusa impotriva rezultatului procedurii de licitatie deschisa in vederea atribuirii contractului de lucrari avand ca obiect „Constituirea si reabilitarea statiei de epurare in Caransebes”.

13. In motivarea exceptiei de neconstitutionalitate, autoarea acesteia sustine ca prevederile criticate sunt contrare art. 21 alin. (1) si (2) din Constitutie, intrucat impunerea prin lege a unei sarcini patrimoniale de 1% din valoarea unui contract de achizitie publica reprezinta o ingradire neconstitutionala a exercitarii dreptului de acces la instanta. in acest sens arata ca profitul ce revine unui operator economic ca urmare a executarii intregului contract de achizitie graviteaza intre 3% si 10% din valoarea contractului. Cerinta rezervarii unui avans efectiv in suma de 1% din valoarea contractului este de „natura a interzice accesul la cenzura actelor autoritatii contractante pentru marea majoritate a operatorilor economici”. Avand in vedere ca majoritatea contractelor de achizitie publica din fonduri europene depasesc pragurile valorice prevazute la art. 55 alin. (2) lit. c) al Ordonantei de urgenta a Guvernului nr. 34/2006, operatorii economici ar fi tinuti sa depuna in avans sume de 100.000 euro pentru contractele de lucrari, respectiv 25.000 euro pentru contractele de servicii. Aceste sume reprezinta echivalentul a 500 de salarii minime pe economie, respectiv a 125 de salarii minime pe economie. Suma este evident prohibitiva pentru marea majoritate a operatorilor economici ce activeaza pe piata. Fata de circumstantele expuse mai sus nu exista o proportionalitate intre dimensiunea ingerintei in dreptul de acces la justitie si scopul urmarit.

14. Se considera ca prevederile criticate sunt contrare art. 21 alin. (4) din Constitutie, intrucat jurisdictia Consiliului National de Solutionare a Contestatiilor este o jurisdictie speciala administrativa, iar impunerea unei sarcini pecuniare de 1% pentru accesul la aceasta jurisdictie incalca in mod evident principiul constitutional al gratuitatii unei asemenea jurisdictii.

15. De asemenea, se sustine ca sunt incalcate si dispozitiile art. 16 alin. (1) si (2) din Constitutie, intrucat dispozitiile legale criticate impun o sarcina oneroasa pentru accesul la justitie doar a uneia dintre partile potentiale ale unui litigiu de achizitie publica, anume operatorul economic participant.

16. Curtea de Apel Timisoara - Sectia contencios administrativ si fiscal opineaza in sensul ca exceptia de neconstitutionalitate este neintemeiata, sens in care arata ca accesul liber la justitie „nu semnifica accesul gratuit la instanta si nici lipsa unor dispozitii procedurale menite sa asigure exercitarea corespunzatoare a demersurilor judiciare”.

17. Potrivit dispozitiilor art. 30 alin. (1) din Legea nr. 47/1992, actul de sesizare a fost comunicat presedintilor celor doua Camere ale Parlamentului, Guvernului si Avocatului Poporului, pentru a-si exprima punctele de vedere asupra exceptiei de neconstitutionalitate.

18. Guvernul arata ca exceptia de neconstitutionalitate este neintemeiata, prevederile criticate nu ingradesc dreptul privind accesul liber la justitie, garantat de prevederile art. 21 din Constitutie, ci, dimpotriva, dau posibilitatea partii interesate de a introduce, in anumite conditii, contestatie sau plangere, iar aceste conditii au fost instituite in considerarea celor statuate in nota de fundamentare si in preambulul Ordonantei de urgenta a Guvernului nr. 51/2014. Astfel, considera ca acest mijloc procedural confera garantii suficiente in sensul efectivitatii dreptului de acces liber la justitie, astfel incat masura procesuala prevazuta la art. 271¹ din Ordonanta de urgenta a Guvernului nr. 34/2006 este de natura a nu genera tergiversarea procedurilor administrative/judiciare de contestare, iar in temeiul art. 126 alin. (2) din Constitutie, legiuitorul are deplina libertate sa reglementeze norme de procedura, cu conditia ca acestea sa nu fie contrare Legii fundamentale. in ceea ce priveste cuantumul taxelor pentru valorificarea unor drepturi, in raport cu art. 21 din Constitutie, mentioneaza atat jurisprudenta Curtii Europene a Drepturilor Omului, cat si a Curtii Constitutionale.

19. Presedintii celor doua Camere ale Parlamentului si Avocatul Poporului nu au comunicat punctele lor de vedere cu privire la exceptia de neconstitutionalitate.

20. Curtea Constitutionala a fost legal sesizata si este competenta, potrivit dispozitiilor art. 146 lit. d) din Constitutie, precum si ale art. 1 alin. (2), ale art. 2, 3, 10 si 29 din Legea nr. 47/1992, sa solutioneze prezenta exceptie.

21.Obiectul exceptiei de neconstitutionalitate il constituie dispozitiile art. 271¹ si art. 271² din Ordonanta de urgenta a Guvernului nr. 34/2006 privind atribuirea contractelor de achizitie publica, a contractelor de concesiune de lucrari publice si a contractelor de concesiune de servicii, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 418 din 15 mai 2006, aprobata cu modificari si completari prin Legea nr. 337/2006, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 625 din 20 iulie 2006, cu modificarile si completarile ulterioare. Dispozitiile art. 271¹ si art. 271² din Ordonanta de urgenta a Guvernului nr. 34/2006 au fost introduse prin Ordonanta de urgenta a Guvernului nr. 51/2014, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 486 din 30 iunie 2014, si au urmatorul cuprins:

22. in sustinerea neconstitutionalitatii acestor dispozitii legale sunt invocate prevederile constitutionale ale art. 16 alin. (1) si (2) privind egalitatea in drepturi si art. 21 alin. (1), (2) si (4) referitor la accesul liber la justitie si la caracterul facultativ si gratuit al jurisdictiilor speciale administrative.

23. Examinand exceptia de neconstitutionalitate, Curtea observa ca obiectul dosarului in care s-a ridicat prezenta exceptie de neconstitutionalitate il constituie o plangere formulata impotriva unei decizii a Consiliului National de Solutionare a Contestatiilor prin care s-a respins ca nefondata contestatia depusa impotriva rezultatului procedurii de licitatie deschisa in vederea atribuirii unui contract de lucrari. in temeiul art. 248 alin. (1) din Codul de procedura civila, potrivit caruia instanta de judecata este obligata sa se pronunte mai intai asupra exceptiilor de procedura, instanta de judecata a respins plangerea formulata de autoarea prezentei exceptii de neconstitutionalitate „pentru lipsa garantiei de buna conduita”.

24. Pentru a exercita controlul de constitutionalitate, Curtea trebuie sa verifice daca sunt indeplinite conditiile de admisibilitate prevazute ca atare de lege, printre acestea regasindu-se si legatura textului criticat cu solutionarea cauzei, potrivit art. 29 din Legea nr. 47/1992 privind organizarea si functionarea Curtii Constitutionale. Asadar, dintr-o prima perspectiva, Curtea, desi nu face aplicarea concreta a legii la speta dedusa judecatii, trebuie sa analizeze cadrul procesual in care a fost ridicata aceasta exceptie si sa analizeze prevederile criticate. Sub acest aspect, Curtea constata ca autoarei exceptiei de neconstitutionalitate i-a fost respinsa plangerea pentru motivul ca aceasta nu a constituit garantia de buna conduita, cu toate ca legiuitorul a statuat, prin dispozitiile art. II din Ordonanta de urgenta a Guvernului nr. 51/2014 pentru modificarea si completarea Ordonantei de urgenta a Guvernului nr. 34/2006 privind atribuirea contractelor de achizitie publica, a contractelor de concesiune de lucrari publice si a contractelor de concesiune de servicii, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 486 din 30 iunie 2014, referitor la contestatiile/cererile/plangerile aflate in curs de solutionare la consiliu/instanta de judecata la data intrarii in vigoare a acestei ordonante de urgenta, ca acestea continua sa fie solutionate in conditiile si cu procedura prevazuta de legea in vigoare la data la care au fost depuse.

25. Desi prevederile Ordonantei de urgenta a Guvernului nr. 34/2006 instituie norme cu caracter special aplicabile in materia achizitiilor publice, instanta de judecata a apreciat ca, in speta, sunt aplicabile dispozitiile Legii nr. 554/2004, si nu ale Ordonantei de urgenta a Guvernului nr. 34/2006. Curtea retine ca, atat prin raportare la jurisprudenta instantei de contencios constitutional (spre exemplu, Decizia nr. 507 din 15 mai 2012, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 572 din 10 august 2012), cat si la prevederile Ordonantei de urgenta a Guvernului nr. 34/2006, plangerea impotriva deciziei Consiliului National de Solutionare a Contestatiilor reprezinta o cale de atac (a se vedea si paragraful 29 al prezentei decizii), exercitarea acesteia avandu-si temeiul in dispozitiile Ordonantei de urgenta a Guvernului nr. 34/2006, si nu in Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004. in acest context, prevederile art. II din Ordonanta de urgenta a Guvernului nr. 51/2014, potrivit carora „Contestatiile/Cererile/Plangerile aflate in curs de solutionare la Consiliu/instanta de judecata la data intrarii in vigoare a prezentei ordonante de urgenta continua sa fie solutionate in conditiile si cu procedura prevazuta de legea in vigoarela data la care au fost depuse”, stabilesc masuri procedurale tranzitorii care sunt de stricta si imediata aplicare.

26. Curtea constata ca, desi potrivit jurisprudentei sale constante, interpretarea si aplicarea prevederilor legale la speta dedusa judecatii este atributul instantei de judecata, in prezenta cauza tocmai aplicarea in acest fel a legii a condus partea la invocarea unei exceptii de neconstitutionalitate ca urmare a neretinerii dispozitiilor tranzitorii ale art. II din Ordonanta de urgenta a Guvernului nr. 51/2014, care modifica si completeaza Ordonanta de urgenta a Guvernului nr. 34/2006.

27. Curtea retine ca in materia achizitiilor publice exista posibilitatea de contestare a actului autoritatii contractante atat pe calea contenciosului administrativ direct la instantele de judecata competente, potrivit Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 1.154 din 7 decembrie 2004, cat si pe calea administrativ-jurisdictionala la Consiliul National de Solutionare a Contestatiilor, in baza Ordonantei de urgenta a Guvernului nr. 34/2006 privind atribuirea contractelor de achizitie publica, a contractelor de concesiune de lucrari publice si a contractelor de concesiune de servicii, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 418 din 15 mai 2006. Astfel, in prima ipoteza, cererea se introduce direct la instanta de judecata, urmand procedura stabilita de Legea nr. 554/2004; in cea de-a doua ipoteza, contestatia se formuleaza la Consiliul National de Solutionare a Contestatiilor, iar impotriva deciziei acestui organ jurisdictional administrativ poate fi formulata plangere la instanta de judecata, potrivit prevederilor Ordonantei de urgenta a Guvernului nr. 34/2006. De altfel, referitor la cele doua proceduri, Curtea observa ca acestea difera substantial una fata de cealalta, spre exemplu, calea de atac, termenul de contestare etc.

28. in procedura prevazuta de Ordonanta de urgenta a Guvernului nr. 34/2006, aplicabila cauzei de fata, potrivit art. 255 alin. (1), „Orice persoana care se considera vatamata intr-un drept ori intr-un interes legitim printr-un act al autoritatii contractante, prin incalcarea dispozitiilor legale in materia achizitiilor publice, poate solicita, prin contestatie, anularea actului, obligarea autoritatii contractante de a emite un act, recunoasterea dreptului pretins sau a interesului legitim pe cale administrativ-jurisdictionala, in conditiile prezentei ordonante de urgenta”. Potrivit art. 281 alin. (1) din Ordonanta de urgenta a Guvernului nr. 34/2006, deciziile Consiliului privind solutionarea contestatiei pot fi atacate de catre autoritatea contractanta si/sau de catre orice persoana vatamata, in sensul art. 255 alin. (2), cu plangere la instanta judecatoreasca prevazuta la art. 283 alin. (1), in termen de 10 zile de la comunicare, atat pentru motive de nelegalitate, cat si de netemeinicie. Art. 283 alin. (1) mai sus mentionat prevede ca „Instanta competenta sa solutioneze plangerea formulata impotriva deciziei pronuntate de Consiliu este curtea de apel, sectia de contencios-administrativ si fiscal in a carei raza se afla sediul autoritatii contractante. Cu exceptia cazurilor in care plangerea are ca obiect contestarea amenzii, Consiliul National de Solutionare a Contestatiilor nu are calitatea de parte in proces.” in acest context se observa ca procedura prevazuta in sectiunea a 8-a - Cai de atac impotriva deciziilor Consiliului National de Solutionare a Contestatiilor [art. 283-285¹] este una ulterioara utilizarii procedurii administrativ-jurisdictionale.

29. Asadar, plangerea formulata impotriva deciziei Consiliului National de Solutionare a Contestatiilor la instanta judecatoreasca este o cale de atac, aspect ce reiese atat din prevederile Ordonantei de urgenta nr. 34/2006 care constituie reglementarea speciala in materia achizitiilor publice, cat si din cele statuate prin jurisprudenta Curtii Constitutionale referitoare la calea de atac impotriva deciziei organului de jurisdictie administrativa (Decizia nr. 296 din 22 mai 2014, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 576 din 1 august 2014).

30. Referitor la legitimitatea constitutionala a procedurilor administrativ-jurisdictionale, Curtea, in jurisprudenta sa, a statuat, de principiu, ca instituirea unei proceduri administrativ-jurisdictionale nu contravine dispozitiilor constitutionale atat timp cat decizia organului administrativ de jurisdictie poate fi atacata in fata unei instante judecatoresti, iar existenta unor organe administrative de jurisdictie nu poate sa duca la inlaturarea interventiei instantelor judecatoresti in conditiile legii, sens in care este Decizia Plenului Curtii Constitutionale nr. 1 din 8 februarie 1994, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 69 din 16 martie 1994, si Decizia nr. 284 din 27 martie 2012, publicata in Monitorul Oficial, Partea I, nr. 344 din 21 mai 2012. De asemenea, pe langa aceasta exigenta, desprinsa din jurisprudenta, potrivit art. 21 alin. (4) din Constitutie, jurisdictiile speciale administrative trebuie sa fie facultative si gratuite (a se vedea, in acest sens, si Decizia nr. 80 din 16 februarie 2014, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 246 din 7 aprilie 2014, paragrafele 63-66).

31. in ceea ce priveste gratuitatea jurisdictiilor-administrative raportat la prevederile Ordonantei de urgenta a Guvernului nr. 34/2006, analizand dispozitiile ce reglementeaza procedura solutionarii contestatiilor in fata Consiliului National de Solutionare a Contestatiilor, Curtea a constatat ca nu exista nicio norma care sa ateste existenta vreunei taxe sau cautiuni care sa se faca venit la bugetul de stat sau la bugetul autoritatii administrativ-jurisdictionale. Curtea a retinut ca gratuitatea consacrata de norma constitutionala cuprinsa in art. 21 alin. (4) semnifica lipsa oricarei contraprestatii pecuniare din partea persoanei care, alegand calea contenciosului administrativ-jurisdictional, beneficiaza gratuit de serviciul prestat de autoritatea administrativ-jurisdictionala (a se vedea, in acest sens, Decizia nr. 282 din 27 martie 2012, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 317 din 11 mai 2012). Avand in vedere dispozitiile art. 271² alin. (6) din Ordonanta de urgenta a Guvernului nr. 34/2006, potrivit carora „Sumele incasate de autoritatea contractanta din executarea garantiei de buna conduita reprezinta venituri ale autoritatii contractante”, Curtea retine ca solutia legislativa criticata respecta cerinta constitutionala referitoare la caracterul neoneros al procedurii administrativ-jurisdictionale, intrucat sumele reprezentand garantia de buna conduita se fac venit la autoritatea contractanta, fara a constitui o taxa pentru administrarea justitiei sau prestarea unor servicii de catre aceasta sau, dupa caz, de catre Consiliul National de Solutionare a Contestatiilor.

32. Dispozitiile Ordonantei de urgenta a Guvernului nr. 34/2006 nu fixeaza imperativ urmarea caii de atac administrativ-jurisdictionale, ci o prevad ca facultate de care beneficiaza persoana care se considera vatamata. De altfel, ratiunea pentru care legiuitorul a prevazut aceasta cale a fost aceea de a institui o modalitate eficienta de prevenire si limitare a abuzului de drept, avand in vedere faptul ca solutionarea contestatiilor in materia achizitiilor publice este necesar sa se desfasoare si sa se judece dupa o procedura caracterizata prin celeritate. Existenta acestei cai nu impiedica respectiva persoana sa apeleze direct la calea de atac judiciara, in masura in care apreciaza ca aceasta ii serveste mai bine interesele. Nicio dispozitie din cuprinsul Ordonantei de urgenta a Guvernului nr. 34/2006 nu prevede ca actele autoritatilor contractante pot fi atacate numai la Consiliul National de Solutionare a Contestatiilor, astfel cum nicio dispozitie din acelasi act normativ nu impiedica persoana sa se adreseze numai instantelor de judecata. Neexistand stabilita o interdictie in privinta sesizarii directe a instantelor de judecata, persoanele pot recurge la aceasta sesizare (Decizia nr. 284 din 27 martie 2012, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 344 din 21 mai 2012).

33. Fata de cele prezentate mai sus, Curtea constata ca este neintemeiata critica de neconstitutionalitate raportata la art. 21 alin. (4) din Constitutie, potrivit caruia „Jurisdictiile speciale administrative sunt facultative si gratuite”.

34. Referitor la critica de neconstitutionalitate raportata la dispozitiile constitutionale ale art. 21 alin. (1) si (2), Curtea, in jurisprudenta sa, a statuat in mod constant ca liberul acces la justitie semnifica faptul ca orice persoana poate sesiza instantele judecatoresti in cazul in care considera ca drepturile, libertatile sau interesele sale legitime au fost incalcate, iar nu faptul ca acest acces nu poate fi supus niciunei conditionari; competenta de a stabili regulile de desfasurare a procesului in fata instantelor judecatoresti revenindu-i legiuitorului, prevederile criticate fiind o aplicare a dispozitiilor constitutionale cuprinse in art. 126 alin. (2), potrivit carora „Competenta instantelor judecatoresti si procedura de judecata sunt prevazute numai prin lege”, sens in care este Decizia nr. 221 din 21 aprilie 2005, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 516 din 17 iunie 2005.

35. in acest context, Curtea retine faptul ca, astfel cum reiese din preambulul Ordonantei de urgenta a Guvernului nr. 51/2014 [care modifica si completeaza Ordonanta de urgenta a Guvernului nr. 34/2006], legiuitorul delegat, avand in vedere necesitatea adoptarii unor masuri urgente care sa fluidizeze procedura de atribuire a contractelor de achizitii publice si care sa protejeze autoritatile contractante impotriva depunerii unor contestatii abuzive care tind sa modifice scopul pentru care au fost instituite caile de atac in domeniul achizitiilor publice, a instituit garantia de buna conduita. Asadar, dispozitiile criticate, prin instituirea garantiei de buna conduita, astfel cum aceasta a fost introdusa prin Ordonanta de urgenta a Guvernului nr. 51/2014, reglementeaza reguli procedurale specifice cu privire la judecarea contestatiei in materia achizitiilor publice, fara a putea fi calificata ca fiind o ingradire a dreptului de acces liber la justitie.

36. in consecinta, Curtea nu poate retine critica de neconstitutionalitate a dispozitiilor art. 271¹ si ale art. 271² alin. (3)-(6) din Ordonanta de urgenta a Guvernului nr. 34/2006, raportata la art. 21 alin. (1) si (2) din Constitutie.

37. Totodata, Curtea observa ca, potrivit jurisprudentei sale, spre exemplu Decizia nr. 691 din 31 mai 2011, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 672 din 21 septembrie 2011, accesul liber la justitie, ca de altfel orice drept fundamental, consacrat ca atare de Constitutie, are caracter legitim numai in masura in care este exercitat cu buna-credinta, in limite rezonabile, cu respectarea drepturilor si intereselor in egala masura ocrotite ale celorlalte subiecte de drept. Stabilirea de catre legiuitor a unor limite nu aduce nicio ingradire dreptului in sine, ci, dimpotriva, creeaza premisele valorificarii sale in concordanta cu exigentele generale proprii unui stat de drept.

38. Potrivit art. 271¹ alin. (1) din Ordonanta de urgenta a Guvernului nr. 34/2006, contestatorul are obligatia de a constitui garantia de buna conduita pentru intreaga perioada cuprinsa intre data depunerii contestatiei/cererii/plangerii si data ramanerii definitive a deciziei Consiliului National de Solutionare a Contestatiilor/hotararii instantei de judecata de solutionare a acesteia, prin urmare in considerarea introducerii unei contestatii/cereri/plangeri.

39. in cazul in care contestatia este respinsa de catre Consiliul National de Solutionare a Contestatiilor sau de catre instanta de judecata, atunci cand contestatorul se adreseaza direct instantei, autoritatea contractanta are obligatia de a retine garantia de buna conduita de la momentul ramanerii definitive a deciziei Consiliului National de Solutionare a Contestatiilor/hotararii instantei de judecata. Retinerea se aplica pentru loturile la care contestatia a fost respinsa, iar sumele incasate de autoritatea contractanta din executarea garantiei de buna conduita reprezinta venituri ale autoritatii contractante [art. 271² alin. (1), (2) si (6) din Ordonanta de urgenta a Guvernului nr. 34/2006].

40. Potrivit art. 271² alin. (4) din Ordonanta de urgenta a Guvernului nr. 34/2006, in situatia in care Consiliul National de Solutionare a Contestatiilor admite contestatia, respectiv instanta competenta admite plangerea formulata impotriva deciziei Consiliului National de Solutionare a Contestatiilor de respingere a contestatiei, autoritatea contractanta are obligatia de a restitui contestatorului garantia de buna conduita, in cel mult 5 zile de la momentul ramanerii definitive a deciziei/hotararii - potrivit art. 271² alin. (4). in situatia in care contestatorul se adreseaza direct instantei de judecata si aceasta admite cererea introdusa, prevederile art. 271² alin. (4) se aplica in mod corespunzator, astfel cum prevede art. 271² alin. (5) din Ordonanta de urgenta a Guvernului nr. 34/2006.

41. Fata de cele prezentate, Curtea constata ca garantia de buna conduita are semnificatia unei cautiuni menite sa asigure exercitarea corespunzatoare si neabuziva a drepturilor procesuale, cu toate consecintele procesuale care decurg din finalitatea urmarita prin instituirea acesteia.

42. Asadar, daca prin dispozitiile art. 271¹ alin. (1) din Ordonanta de urgenta a Guvernului nr. 34/2006 s-a instituit, in sarcina contestatorului, obligatia depunerii unei garantii de buna conduita „in scopul de a proteja autoritatea contractanta de riscul unui eventual comportament necorespunzator” si care nu contravin prevederilor constitutionale privind accesul liber la justitie (astfel cum s-a retinut in prezenta decizie la paragrafele 34-37), dispozitiile art. 271² alin. (1) si (2) nu mai respecta scopul pentru care garantia de buna conduita a fost instituita, intrucat in cazul respingerii contestatiei de catre Consiliul National de Solutionare a Contestatiilor sau de catre instanta de judecata autoritatea contractanta are obligatia de a retine, ope legis, garantia de buna conduita. Din analiza prevederilor legale criticate, Curtea observa ca, respingand contestatia, Consiliul National de Solutionare a Contestatiilor sau instanta judecatoreasca nu are competenta legala de a dispune prin decizie/hotarare cu privire la soarta garantiei de buna conduita constituita in favoarea autoritatii contractante. Retinerea sumelor prevazute de Ordonanta de urgenta a Guvernului nr. 34/2006 de catre autoritatea contractanta opereaza de drept, in temeiul art. 271² alin. (1) si (2), ca urmare a respingerii contestatiei.

43. Rezulta ca indiferent de conduita procesuala a contestatorului, acesta este sanctionat cu pierderea garantiei depuse potrivit legii. Prin retinerea neconditionata a garantiei de buna conduita, legiuitorul ignora prezumtia bunei-credinte in exercitarea drepturilor procedurale aplicabile in materie civila, cat si in domeniul dreptului administrativ, prezumand automat reaua-credinta si comportamentul necorespunzator ale contestatorului a carui contestatie este respinsa. Astfel, Ordonanta de urgenta a Guvernului nr. 34/2006 instituie o veritabila sanctiune aplicabila persoanei care, in apararea intereselor legitime, ataca actul autoritatii contractante la Consiliul National de Solutionare a Contestatiilor sau la instanta judecatoreasca, fara ca vreo autoritate indrituita in acest sens sa stabileasca caracterul abuziv al unei astfel de contestatii/cereri/plangeri.

44. Rasturnarea prezumtiei de buna-credinta, prevazuta ca atare de dispozitiile art. 57 din Legea fundamentala, nu poate fi realizata decat prin probarea relei-credinte fata de circumstantele de fapt ale cauzei si nu prin faptul ca persoana si-a exercitat anumite drepturi si libertati fundamentale. in ceea ce priveste drepturile procesuale, buna-credinta a fost transpusa la nivel infraconstitutional prin art. 12 din Legea nr. 134/2010 privind Codul de procedura civila, potrivit caruia drepturile procesuale trebuie exercitate cu buna-credinta, potrivit scopului in vederea caruia au fost recunoscute de lege, astfel ca instanta judecata si, dupa caz, Consiliul National de Solutionare a Contestatiilor trebuie sa tina seama de modul concret in care a avut loc o asemenea exercitare a drepturilor procesuale pentru a rasturna prezumtia initiala. Asadar, Curtea nu contesta ca o prezumtie poate fi rasturnata, ci subliniaza faptul ca o atare operatiune juridica trebuie sa se circumscrie unor elemente de fapt, adecvate, obiective si cuantificabile, pentru a duce la finalitatea urmarita, astfel incat nu orice circumstanta a cauzei sa duca la rasturnarea prezumtiei de buna-credinta.

45. Astfel, cum in cazul admiterii contestatiei/plangerii/cererii autoritatea contractanta are obligatia de a restitui contestatorului garantia de buna conduita, potrivit art. 271² alin. (4) si (5) din Ordonanta de urgenta a Guvernului nr. 34/2006, si in cazul respingerii contestatiei/plangerii/cererii garantia trebuie restituita daca nu s-a retinut un comportament necorespunzator al contestatarului.

46. Avand in vedere cele expuse, Curtea constata ca dispozitiile art. 271² alin. (1) si (2) din Ordonanta de urgenta a Guvernului nr. 34/2006, care prevad retinerea neconditionata a garantiei de buna conduita in cazul respingerii contestatiei/cererii/plangerii, sunt neconstitutionale, intrucat este ingradit accesul liber la justitie - art. 21 alin. (1) din Constitutie prin descurajarea contestatorului de a formula o contestatie/cerere/plangere, considerandu-se de plano ca orice respingere se converteste intr-o sanctiune pentru un comportament necorespunzator.

47. in acest context, Curtea constata ca prin retinerea neconditionata a acestei garantii de buna conduita este afectat si dreptul de proprietate privata prevazut de art. 44 din Constitutie, diminuarea patrimoniului autorilor contestatiilor/cererilor/plangerilor neputand fi consecinta directa a exercitarii unui drept sau libertati fundamentale, respectiv a unui drept procesual.

48. Referitor la pretinsa incalcare a dispozitiilor art. 16 alin. (1) si (2) din Constitutie, ca urmare a faptului ca prevederile legale criticate impun obligatia constituirii garantiei de buna conduita doar pentru una dintre partile litigiului de achizitie publica, anume operatorul economic participant, nu si in sarcina autoritatii contractante, Curtea constata ca aceasta critica este neintemeiata, intrucat, astfel cum rezulta din dispozitiile constitutionale ale art. 16, cetatenii se bucura de drepturile prevazute in Constitutie si in legi, fiind egali in fata acestora si a autoritatilor publice, in timp ce autoritatile publice exercita atributiile ce le sunt stabilite de lege, potrivit competentei lor, in realizarea functiilor pentru care sunt create. Principiul egalitatii in drepturi prevazut de Constitutie pentru cetateni nu poate ca, prin extensie, sa primeasca semnificatia unei egalitati intre cetateni si autoritatile publice. Asa fiind, nu se poate vorbi despre incalcarea principiului egalitatii decat atunci cand se aplica un tratament diferentiat unor cazuri egale, fara sa existe o motivare obiectiva si rezonabila. De altfel, o eventuala comparatie intre contestator si autoritatea contractanta nici nu s-ar putea sustine cata vreme garantia de buna conduita a fost instituita tocmai pentru a proteja autoritatea contractanta de riscul unui eventual comportament necorespunzator al participantului la procedura, respectiv, al contestatorului.

49. Pentru considerentele expuse, in temeiul art. 146 lit. d) si al art. 147 alin. (4) din Constitutie, precum si al art. 1-3, al art. 11 alin. (1) lit. A.d) si al art. 29 din Legea nr. 47/1992, cu majoritate de voturi,

1. Respinge, ca neintemeiata, exceptia de neconstitutionalitate ridicata de Passavant Roediger GmbH, cu sediul social in Hanau - Germania, in Dosarul nr. 1.020/59/2014 al Curtii de Apel Timisoara - Sectia contencios administrativ si fiscal si constata ca dispozitiile art. 271¹ si ale art. 271² alin. (3)-(6) din Ordonanta de urgenta a Guvernului nr. 34/2006 privind atribuirea contractelor de achizitie publica, a contractelor de concesiune de lucrari publice si a contractelor de concesiune de servicii sunt constitutionale in raport cu criticile formulate.

2. Admite exceptia de neconstitutionalitate ridicata de Passavant Roediger GmbH, cu sediul social in Hanau - Germania, in Dosarul nr. 1.020/59/2014 al Curtii de Apel Timisoara - Sectia contencios administrativ si fiscal si constata ca dispozitiil e art. 271² alin. (1) si (2) din Ordonanta de urgenta a Guvernului nr. 34/2006 privind atribuirea contractelor de achizitie publica, a contractelor de concesiune de lucrari publice si a contractelor de concesiune de servicii sunt neconstitutionale.

Definitiva si general obligatorie.

Decizia se comunica celor doua Camere ale Parlamentului, Guvernului si Curtii de Apel Timisoara - Sectia contencios administrativ si fiscal si se publica in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I.

Pronuntata in sedinta din data de 15 ianuarie 2015.